VII SA/Wa 100/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 267) dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) dalej Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania I. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].09.2013r. znak: [...] nakazującej I. S. rozbiórkę dwóch samodzielnych konstrukcyjnie obiektów budowlanych o wym. 3,80 m x 6,50 m każdy, oddzielonych od siebie dylatacją z pianki o szerokości 10 cm przylegających bezpośrednio do istniejącego na działce jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanych w granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], który prowadził w pierwszej instancji czynności wyjaśniające ustalił, że na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...] prowadzone były roboty budowlane polegające na budowie dwóch samodzielnych konstrukcyjnie obiektów budowlanych oddzielonych od siebie dylatacją ok. 10 cm (wypełnienie pianką). Ściany murowane, dach w konstrukcji drewnianej. Inwestor przedłożył zgłoszenie zamiaru wykonania dwóch altanek wolnostojących parterowych. Zgłoszenie z dnia 22.06.2013r. obejmowało zamiar wykonania "dwóch altanek wolnostojących parterowych o powierzchni do 25m2." Ponadto w opisie do rysunku inwestor zawarł stwierdzenia "Budowla będzie wykonana z konstrukcji murowanej, dach z konstrukcji drewnianej kryty gontem." Jak wynika z treści protokołu kontroli przeprowadzonej przez inspektorów PINB w [...] w dniu 11.06.2013r. na działce nr ew. [...] wybudowano dwa samodzielne konstrukcyjnie obiekty budowlane oddzielone od siebie dylatacją ok. l0 cm i wypełnione pianką. Ściany obiektów są murowane, dach pokryty papą. Wewnątrz obiektu widoczne są cztery belki stalowe poprzeczne podtrzymujące konstrukcję dachu. Nadto na mapie załączonej do zgłoszenia obiekty nie stykają się z budynkiem mieszkalnym, natomiast w rzeczywistości są one złączone. Ponadto przedmiotowe obiekty, zgodnie z w/w mapą są oddalone od granicy działki sąsiednią nr ew. [...]. W trakcie kontroli pracownicy Powiatowego Inspektoratu w [...] stwierdzili, iż obiekty usytuowano w granicy z działką sąsiednią. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze, że inwestor posiada przyjęte zgłoszenie dwóch wolnostojących altan, których konstrukcja i wymiary podane w załączniku do zgłoszenia zgadzały się ze stanem faktycznym na gruncie oraz brak istotnych odstępstw od ww. zgłoszenia, do którego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu uznał, że inwestor zrealizował ww. obiekty zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. W zgłoszeniu bowiem inwestor stwierdził, że budowla będzie wykonana w konstrukcji murowanej, dach w konstrukcji drewnianej, kryty gontem. Biorąc jednak pod uwagę, wskazówki [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w decyzji nr [...] z dnia [...].08.2013 r., że skoro w przepisach ustawy Prawo budowlane brak jest legalnej definicji pojęcia altana to kwalifikacji obiektu należy dokonywać po analizie formy, funkcji oraz gabarytów budowli i mając na uwadze definicję przyjętą w języku codziennym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wykonany obiekt budowlany nie mieści się w potocznym rozumieniu słowa altana W związku z tym stwierdził, że przedmiotowe obiekty należy zakwalifikować jako wiaty, ponieważ brak przegrody budowlanej od strony frontowej uniemożliwia zakwalifikowanie przedmiotowych obiektów jako budynku, który zgodnie z definicją zawartą w art.3 pkt 2 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wiaty są szczególnym rodzajem budynku i biorąc pod uwagę ich lokalizację bezpośrednio przy granicy działki oraz obowiązujące warunki, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z 12 kwietnia 2002 r. ze zm.), ujęte w § 12 zgodnie z którymi sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy działki dopuszcza się, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że działka nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...], na której znajduje się przedmiotowa inwestycja objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych we wsi [...] , w gminie [...] (Uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2005r.), zgodnie z którym znajduje się na terenie oznaczonym symbolem B10 2MN/U określonym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Z ustaleń zapisów mpzp wynika, że zgodnie z § 9 pkt 11: "Dla terenów MN/U dopuszcza się realizację budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej za zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości." W związku z powyższym należy stwierdzić, że w omawianym przypadku zastosowanie powinien mieć art. 30 ust.7 pkt4 ww. ustawy, zgodnie z którym: Właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust.5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust.l, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skoro organ architektoniczo-budowlany przyjął na zgłoszenie budowę obiektu, który w istocie wymagał pozwolenia na budowę należało przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Wobec nieprawidłowego działania organu inwestorowi nie można stawiać zarzutu że dopuścił się samowoli budowlanej i prowadzić postępowanie na podstawie art.48 ww. ustawy. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] właściwie ocenił stan faktyczny sprawy, w szczególności dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu niniejszego postępowania i zastosował właściwe przepisy prawa - art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji: "nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". W oparciu o ten przepis organ I instancji nakazał I. S. rozbiórkę dwóch samodzielnych konstrukcyjnie obiektów budowlanych o wym. 3,80 m x 6,50 m, ponieważ w ocenie organu nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, skutkujące koniecznością rozbiórki obiektów. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka o nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem B10 2 MN/U określonym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Z ustaleń zapisów w/w planu wynika, że zgodnie z § 9 pkt 11 dla terenów MN/U dopuszcza się realizację budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki za zgodą właściciela sąsiedniej działki. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że właściciele działki sąsiedniej – M. G., A. G. i A. G. nie wyrażają zgody na takie usytuowanie zrealizowanych obiektów. Zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, również nie jest możliwe, gdyż wiązałoby się to z rozbiórką obiektów. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, ze nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważa, że wprawdzie zgłoszenie do Starosty [...] zostało złożone skutecznie, jednakże organ nadzoru budowlanego sprawdza na każdym etapie postępowania, czy realizacja obiektów budowlanych jest zgodna ze sztuką budowlaną oraz z dokonanym zgłoszeniem. Zdaniem organu odwoławczego, w omawianej sprawie roboty budowlane wykonano niezgodnie ze zgłoszeniem z dnia 22.06.2013 r., w efekcie czego powstała inna inwestycja co dopuszczało ingerencję organu nadzoru budowlanego. Zaskarżonej decyzji Skarżąca I. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), zwanej dalej Kpa", poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, jak również dowolną jego ocenę prowadzącą do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, iż przedmiotowa inwestycja budowlana jest realizowana niezgodnie ze skutecznie dokonanym przez inwestora zgłoszeniem z dnia 22 czerwca 2012 r. oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nie znajduje potwierdzenia w treści ww. dokumentów, a w konsekwencji powyższego do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa; 2. naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 11 Kpa poprzez nie odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów strony skarżącej zawartych w treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie art. 8 Kpa poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej będący następstwem istnienia w obrocie prawnym decyzji organów obu instancji o niespójnej ocenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie Skarżącej, zarówno z treści protokołów z oględzin, jak również z treści utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż konstrukcja i wymiary podane w załączniku do zgłoszenia zgadzają się ze stanem faktycznym na gruncie, ponadto brak jest istotnych odstępstw od skutecznie dokonanego przez inwestora zgłoszenia. Zdaniem Skarżącej, chybione jest stanowisko organu o niezgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrażenie zgody na budowę w ostrej granicy działki dotyczy bowiem wyłącznie budynków, a nie wszystkich obiektów budowlanych. Różnicy tej nie zauważa organ odwoławczy, gdyż w żaden sposób nie wyjaśnia tej okoliczności w uzasadnieniu swojej decyzji. Wskazała przy tym, iż organ pierwszej instancji w treści uzasadnienia utrzymanej w mocy decyzji wyraźnie stwierdza, iż przedmiotowe obiekty budowlane nie stanowią budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Również nie można uznać wykonanych robót budowlanych za rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, gdyż od istniejącego budynku oddzielone są 10-centymetrową dylatacją wypełnioną styropianem i pianką i stanowią konstrukcyjnie odrębne obiekty (zdjęcia w aktach). Skarżąca podtrzymuje, że wybudowała altany zgodnie ze zgłoszeniem a niewielkie odstępstwa, które wynikły w trakcie budowy, jak zauważył to PINB w Decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że inwestor wykonał roboty budowlane niezgodnie z warunkami określonymi w zgłoszeniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie zostało podjęte z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie organ odwoławczy unikał w przeciwieństwie do organu I instancji jednoznacznego określenia rodzaju obiektu budowlanego, który został wybudowana na działce [...] przy ul. [...] we wsi [...] to jednak zauważył, że wybudowane zostały dwóch samodzielnych konstrukcyjnie obiektów budowlanych o wym. 3,80 m x 6,50 m każdy, oddzielonych od siebie dylatacją z pianki o szerokości 10 cm przylegających bezpośrednio do istniejącego na działce jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanych w granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...]. Ściany obiektów są murowane, dach pokryty papą. Wewnątrz obiektu widoczne są cztery belki stalowe poprzeczne podtrzymujące konstrukcję dachu. Organ odwoławczy zauważył również, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka o nr ew.[...] przy ul. [...] we wsi [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem B10 2 MN/U określonym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług wynika, że zgodnie z § 9 pkt 11 dla terenów MN/U dopuszcza się realizację budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki za zgodą właściciela sąsiedniej działki . Zasadniczą kwestią pozostaje więc po pierwsze ustalenie jakiego rodzaju obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego został wybudowany i czy jego realizacja wymagała pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, czy takiej budowie nie sprzeciwiają się przepisy prawa oraz czy organy zastosowały prawidłowy przepis Prawa budowlanego. Sąd dostrzegając rozbieżność poglądów organów orzekających dot. rodzaju obiektu wybudowanego przez inwestora wziął pod uwagę jednoznaczny opis zrealizowany obiektów, które inwestor nazywa altanami, a organ I instancji wiatami przychyla się do stanowiska organu odwoławczego , który wprawdzie nie wprost, ale stwierdził, że na działce wybudowane zostały budynki. Definicje pojęć budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zawarte zostały odpowiednio w art. 3 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 3 pkt 2 ustawy budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia trzy warunki, a mianowicie: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach. Tak więc obiekt budowlany W ocenie Sądu inwestor nie wybudował ani altany jak twierdzi ani wiaty jak twierdzi organ I instancji lecz 2 samodzielne budynki, ponieważ z akt sprawy i dokumentacji zdjęciowej wynika ,że są one trwale związane z gruntem, są wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród czyli ścian, z których jedna zawiera otwory okienne usytuowane od strony sąsiedniej działki oraz dach. To, że część frontowa tych obiektów nie jest zamknięta czwartą przegrodą lub nie jest jeszcze zamknięta nie oznacza że taki obiekt nie spełnia już warunków określonych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestor mógłby skutecznie dokonać zgłoszenia takich obiektów zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ( do 25 m2 ), gdyby nie ustalenia planu miejscowego, które wymagają by przed wybudowaniem o takich parametrach i powierzchni obiektów budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki nastąpiło to za zgodą właściciela sąsiedniej działki, a bezspornym jest, że takiej zgody inwestor nie uzyskał. Nietrafny jest pogląd skarżącego, iż wzniesione budynki są obiektami wymienionymi w zgłoszeniu czyli altanami, bowiem jak słusznie wykazał organ I instancji wykonane obiekty budowlane nie mieszczą się w potocznym rozumieniu słowa altana ani definicjach słownikowych. W Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza (tom 1, Wydawnictwo Naukowe PWTSi W-wa 2003, s.58) pojęcie "altana" jest określane jako niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem. W związku należy stwierdzić, że przedmiotowe obiekty z pewnością nie odpowiadają powyższej definicji. W prawie budowlanym również nie zawarto definicji wiaty, stąd należy przy jej określaniu i definiowaniu należy posługiwać się potocznym rozumieniem tego słowa oraz orzecznictwem sądowym przy wykorzystaniu ustawowej definicji obiektów budowlanych, a w szczególności art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego. Wskazać również należy, że dla kwalifikacji obiektu budowlanego jako altany, nie jest wystarczające, aby spełniał on ograniczenia wymiarowe określone w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Istotna jest bowiem także funkcja i charakter obiektu czy też jego konstrukcja, czyli to z jakiego materiału został zbudowany ( wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. II OSK 1875/12 ). Natomiast wiatą jest obiekt zadaszony oparty na słupkach. Wiatą można nazwać również lekką konstrukcję nie zamkniętą z jednej strony, lecz w tym przypadku. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem spełniającym przesłanki budynku w rozumieniu Prawa budowlanego, ponieważ jest on trwale połączony z gruntem, posiada fundamenty, wydzielenie z przestrzeni za pomocą murowanych przegród budowlanych oraz dach. Odnosząc się do zarzuty Skarżącej, iż przedmiotowa inwestycja budowlana jest realizowana zgodnie ze skutecznie dokonanym przez inwestora zgłoszeniem z dnia 22 czerwca 2012 r. oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zauważyć należy, że fakt dokonanego zgłoszenia przed organem architektoniczno-budowlanym i brak sprzeciwu organu nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od sprawdza na każdym etapie postępowania, czy realizacja obiektów budowlanych jest zgodna z przepisami prawa a w tym ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, z prawem budowlanym oraz z dokonanym zgłoszeniem. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada, wbrew twierdzeniom skargi treści art. 107 § 2 k.p.a. Organ wskazał przepisy prawa, na których się oparł, motywy rozstrzygnięcia, oraz przyczyny, dla których nie uwzględnił zarzutów odwołania, które to okoliczności skutkowały utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji. Zatem, zdaniem Sądu, kontrolowana w toku postępowania sądowego decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., prawa nie narusza. Z tych względów należało orzec jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).