VII SA/Wa 1000/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. J. z siedzibą w I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowa administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa, po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego w I. od decyzji Wojewody K. z dnia [...], ([...]), odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...] (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu I. w I. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażami na działce nr [...] (po podziale [...] i [...]) przy ul. [...] w I. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...]. Organ działał w następującym stanie faktycznym: Prokurator Rejonowy w I. w dniu [...] złożył sprzeciw od ww. decyzji Starosty I. z [...] w uzasadnieniu wskazując, że spółka I. sprzedała część prawa użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] osobom fizycznym i podpisała umowę wspólnej realizacji inwestycji. W dniu [...], działając na wniosek spółki Starosta I. poinformował pismem o zmianie inwestora w decyzji z dnia [...] w części obiektu realizowanego na działce nr [...]. Prokurator wskazał, że zmiany inwestora dokonano nieprawidłowo, bez wszczęcia postępowania i wydania odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę, podnosząc przy tym, zmiana inwestora może dotyczyć wyłącznie zmiany adresata decyzji, a nie prowadzić do ponownej oceny pierwotnej decyzji lub jej wzruszenia. Przeniesienie zatem decyzji w odniesieniu do części inwestycji prowadzi zarówno do zmiany podmiotu, jak i przedmiotu, wbrew art. 40 Prawa budowlanego z 1994r. Przy dokonywaniu podziału działki wskazano na zmiany nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ powinien zbadać, czy dokonane zmiany nie są istotne w rozumieniu art. 36 Prawa budowlanego. Ponadto Prokurator dodał, że odległość otworów okiennych w budynkach od granic działek [...] i [...] narusza § 12 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji nie stwierdził, aby weryfikowana decyzja była obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do naruszenia art. 40 Prawa budowlanego z 1994r. podniósł, że przepis ten stwarzał możliwość przeniesienia decyzji na inny podmiot również w części inwestycji pod warunkiem, że da się ona wyodrębnić i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Ten warunek nie został spełniony, przy czym organ nie zmienił inwestora tylko dopisał nowych nabywców udziałów. Przy czym winien to zrobić w formie decyzji, a nie pisma. Jednak organ uznał, że kwestie te nie mają znaczenia w sprawie dotyczącej ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że Starosta I. skierował decyzję do P. s.c. Spółka cywilna nie posiada zarówno osobowości jak i podmiotowości prawnej. Podmiotami praw i obowiązków mogą być zatem tylko wspólnicy spółki, a nie sama spółka, co oznacza, że weryfikowana decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyła I. B. K. W. P. s.j., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności i zarzucając, że organ nie odniósł się, ani do zarzutów Prokuratora Rejonowego, ani Wojewody K. Spółka wskazała, że w 1999r. właścicielami ww. nieruchomości byli B. K. i W. P., jako wspólnicy spółki cywilnej pod nazwą Przedsiębiorstwo I. B. K., W. P. s.c. w I. W latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku nie było błędem kierowanie decyzji do podmiotów gospodarczych, jakimi były wówczas spółki cywilne zwłaszcza, że podmiot gospodarczy był inwestorem. Zdaniem skarżącej, w świetle przepisów z 1999r. można uznać, że inwestorem był podmiot gospodarczy, a ponieważ spółka cywilna była podmiotem gospodarczym, inwestorem jest też spółka cywilna. Skarżąca podniosła, że pomimo błędnego określenia strony decyzja dotarła zarówno do podmiotu gospodarczego tj. spółki cywilnej jak i do osób będących wspólnikami tej spółki cywilnej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zw. ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą organ ten uchylił decyzję Wojewody K. z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. I. w I. pozwolenia na budowę ww. wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego i stwierdził nieważność tejże decyzji Starosty I., na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Przede wszystkim podkreślić należy, że przed wszczęciem postępowania w konkretnej sprawie obowiązkiem organu administracyjnego jest dokładne ustalenie treści żądania strony, gdyż zakreśla ona rodzaj i zakres sprawy będącej przedmiotem postępowania, którą organ jest związany. Żądanie strony wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). W tym miejscu wskazać trzeba, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie został złożony przez Prokuratora Rejonowego w I. w formie sprzeciwu (art. 184 § 1 kpa), tym niemniej - co wymaga podkreślenia - zgodnie z art. 188 kpa Prokuratorowi służą prawa strony. Oznacza to, że Prokurator korzysta z tych samych uprawnień, które przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronie, a organ zobowiązany jest do ich realizowania tak jak do stron postępowania. W kontekście powołanych wyżej przepisów Sąd miał na uwadze, że pomimo iż w petitum sprzeciwu z dnia [...] Prokurator Rejonowy wskazał na decyzję Starosty I. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, to jednak z jego uzasadnienia wynika, że kwestionuje on w istocie postępowanie i formę, w której organ ten zmienił ww. decyzję. W treści sprzeciwu podniesiono bowiem, że Starosta I. w formie pisma (z dnia [...]) zmienił w trybie art. 40 Prawa budowlanego, bez przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego ww. decyzję własną o pozwoleniu na budowę, poprzez dopisanie do istniejącego inwestora nowych inwestorów. W przedstawionej sytuacji obowiązkiem organu było, stosownie do art. 7 kpa, dokładne ustalenie treści żądania wyrażonego w sprzeciwie i prowadzenie postępowania w sprecyzowanym przez Prokuratora kierunku. Podkreślić przy tym trzeba, że wprawdzie sprzeciw o którym mowa w art. 184 § 1 kpa służy od decyzji ostatecznej, nie było jednak przeszkód - w przypadku jednoznacznego ustalenia, że kwestionowana jest zmiana, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego ww. decyzji o pozwoleniu na budowę - do uznania pisma Starosty I. z dnia [...], za decyzję administracyjną i jej dalsza ocena pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ugruntowane jest bowiem stanowisko w orzecznictwie, że treść a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2002r, II SA 2213/01, LEX nr 157973). Wobec przedstawionej wyżej argumentacji, pomimo trafności - co do zasady -rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazującego, że skierowanie decyzji administracyjnej do spółki cywilnej, zamiast do jej wspólników stanowi wadę kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, podlegało ono uchyleniu. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt I i II sentencji.