VII SA/Wa 1000/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi S.Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru instalacji tablicy reklamowej skargę oddala Decyzją z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]października 2012 r., Nr [...] (znak: [...]), wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia przez S.Sp. z o.o. z siedzibą w W. zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na instalacji jednostronnej tablicy reklamowej typu SD o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 5,04 x 2,38 m (12 m2), posadowionej na fundamencie prefabrykowanym o wymiarach 1,5 x 3,4 m na uprzednio utwardzonym gruncie, wysokość dolnej krawędzi tablicy ponad otaczający teren - 3,7 m, na działce ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...]przy ul. [...] w dzielnicy [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynikało, że Prezydent [...] decyzją Nr [...]z dnia [...]października 2012 r. po rozpatrzeniu zgłoszenia S. Sp. z o.o. w W. z dnia 25 października 2012 r. zamiaru instalacji urządzenia reklamowego typu SD, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Prezydent [...]w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że projektowane urządzenie reklamowe jest konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, co odpowiada ogólnym cechom budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ pierwszsej instancji wskazał na interpretację Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 14 maja 2010 r., oraz szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, mających wskazywać na prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Skarżący nie zgodził się z oceną dokonaną w decyzji organu pierwszej instancji i wniósł od niej odwołanie. Odwołujący się wskazał, że przedmiotem omawianej sprawy jest niewątpliwie wolnostojące urządzenie reklamowe nie trwale związanym z gruntem, a wiec podlegajace jedynie procedurze zgłoszenia. Argumentował, iż przedmiotowe urządzenie nie jest wykonywane na miejscu, a jedynie tam instalowane, zaś przewożone jest w trzech częściach wyłącznie dlatego, aby ułatwić transport. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...]stwierdził, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem postępowania stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego o tym, czy obiekt (urządzenie reklamowe) jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono go w gruncie, czy też posadowiono na gruncie, ani technika w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Wojewoda [...]wskazał, że objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych. Podkreślił, że wielkość tego konkretnego urządzenia reklamowego, jak i sposób związania z gruntem świadczy o tym, że jest to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego taki obiekt wymaga pozwolenia na budowę, bowiem zamiarem inwestora jest trwałe powiązanie z gruntem projektowanej konstrukcji, zaś ustawienie przedmiotowego nośnika reklamowego stanowi roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożyła S.Sp. z o.o. z siedzibą w W.wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że istotą problemu w tej sparwie było ustalenie, czy w odnieseniu do zamiaru inwestora wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie, oraz określenie charakteru robót budowlanych koniecznych do wykonania, tzn. czy mamy do czynienia z budową, czy też z instalacją. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotem zgłoszenia nie było przygotowanie terenu do ustawienia reklamy, a jedynie instalacja urządzenia reklamowego. Przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia instalacji, a definicja budowy też nie daje jednoznacznej odpowiedzi czym wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie różni się od wykonywania robót budowlanych polegających na instalacji. W ocenie skarżącej stosując wykładnię przepisów zawartą w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołują się organy administracji, w przypadku umieszczenia urządzenia reklamowego na obiekcie budowlanym i ustawienia wprost na gruncie, mielibyśmy do czynienia z innym rodzajem robót – w pierwszym przypadku z instalacją, a w drugim przypadku z budową. Zdaniem skarżącej te same czynności nie mogą być kwalifikowane odmiennie, tylko z uwagi na miejsce ustawienia urządzenia reklamowego (obiekt budowlany lub grunt), gdyż przepisy prawa nie formułują takiego rozróżnienia. Oznacza to w ocenie skarżacej, że nie waga urządzenia reklamowego decyduje o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, ale zakres i charakter wykonanych robót budowlanych. Skarżąca wskazała, że ustawodawca dopuszcza możliwość nietrwałego związania z gruntem obiektów wymienionych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Obiekty te są ustawione na gruncie, czy innym obiekcie budowlanym (jak parking, chodnik, itp.). Masa tych obiektów, z uwagi na istnienie siły grawitacji, pozwala na przeciwstawienie się czynnikom atmosferycznym, nie powodując jego przesunięcia czy przewrócenia tak, jak ma to miejsce w odniesieniu do urządzeń reklamowych ustawianych na przestawnej podstawie. Podniosła ponadto, że siła grawitacji nie powoduje trwałego związania z gruntem, gdyż stosując tą wykładnię, wszystkie przedmioty postawione na gruncie byłyby związane w sposób trwały z gruntem. Podniesiono również, że ustawodawca systematycznie wprowadza do Prawa budowlanego zmiany polegające na rozszerzaniu katalogu obiektów zwalnianych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jak i obowiązku dokonania zgłoszenia, z tego względu stosowanie wykładni rozszerzającej katalog obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, wbrew woli ustawodawcy, jest niedopuszczalne. W ocenie skarżącej przepis art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy wszystkich urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych jak i instalowanych na gruncie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd stwierdza, że skarga S.Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...], jak też utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...]nie naruszają prawa. Stosownie do art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (..), a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zasadnie organ uznał, że wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego, konstrukcja, sposób osadzenia oraz konieczność zapewnienia stabilności posadowienia na gruncie i odporności na działanie czynników atmosferycznych przesądza o jego zaliczeniu do wolnostojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Poza tym wykonanie ww. nośnika reklamowego na gruncie posiada zdaniem Sądu, cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przedmiotowy nośnik reklamowy to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość, a parametry techniczne obiektu, a zwłaszcza jego wielkość, masa i sposób związania z gruntem za pomocą fundamentu prefabrykowanego nie pozwalają na odmienną kwalifikację i uznanie, że postawienie tego nośnika reklamowego stanowiło roboty budowlane w postaci instalowania o jakim mowa w art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego. To, że jest to obiekt przestawny i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem, gdyż w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r., sygn. II OSK 271/12 – baza orzeczeń NSA). Wskazać należy, że w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego istniały poprzednio rozbieżności w zakresie tego, czy a jeśli tak, to jakie i kiedy urządzenia reklamowe podlegają reżimowi pozwolenia na budowę. Ostatecznie został zaakceptowany i przyjęty pogląd, zgodnie z którym można mówić o co najmniej dwóch rodzajach reklam i urządzeń reklamowych, z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę jako, że są to obiekty budowlane nie wymienione w art. 29-31 powołanej ustawy i na co wskazuje art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Do drugiej grupy wymagającej jedynie zgłoszenia zalicza się tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, jak również te wolnostojące, ale niezwiązane trwale z gruntem - art. 29 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1361/08, z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK1293/08). Wskazać jednocześnie należy, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Należy również wziąć pod uwagę, że żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Budowa, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, nie oznacza, że obiekt musi być wykonywany tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych; budowa może polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. O tym zatem, czy wykonywanie określonego rodzaju robót jest budową, czy też innego rodzaju robotami budowlanymi, nie decyduje sposób prowadzenia tych robót, ale to czy w ich wyniku zostanie wybudowany w określonym miejscu obiekt budowlany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Dla przyjęcia zatem, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowione jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08). Obiekt będący przedmiotem zgłoszenia w przedmiotowej sprawie to wolnostojąca jednostronna tablica reklamowa o wymiarach 5,04 m x 2,38 m, posadowiona na prefabrykowanym fundamencie o wymiarach 1,5 x 3,4 m, trwale połączonym z gruntem. W ocenie Sądu bez znaczenia jest, iż w zgłoszeniu nie wskazano, iż jest to urządzenie trwale związane z podłożem oraz, iż fundament będzie ustawiony na uprzednio utwardzonym gruncie. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie musi być stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. Prawidłowo zatem przyjęły organy administracji, iż jest to budowla w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie ww. urządzenia reklamowego. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).