VII SA/Wa 1003/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku S. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody N. z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że Wojewoda N. decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., znak [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1998 r. znak: [...][...], nakazującą S. R. rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych: -cztero-segmentowej hali produkcyjnej na działkach ew. nr [...], nr [...] w M. bezpośrednio dobudowanej do istniejącego budynku usługowo- produkcyjnego, Zakładu produkcji tarcz ściernych, znajdującego się na działce ew. nr [...] położonej w M., - zadaszenia istniejącej suwnicy na działce ew. nr [...], która została dobudowana do istniejącego budynku usługowo-produkcyjnego na ww. działce, -budynku portierni wykonanej na działce ew. nr [...] położonej w M. przy ulicy S. [...]. Następnie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 2657/98, którym Sąd oddalił skargę S. R. na ww. decyzję Wojewody N. z dnia [...] listopada 1998 r. Organ stwierdził, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierało uzasadnienie, które pozwoliło ocenić co Sąd wziął pod uwagę przy badaniu decyzji. Organ wskazał też, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenił prowadzone postępowanie wyjaśniające jako prawidłowe. Mając na względzie uzasadnienie tego wyroku oraz całokształt materiału dowodowego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że powoływane przez skarżącego okoliczności i przesłanki kwalifikowałyby decyzję Wojewody N. z dnia [...] listopada 1998 r. do jej wzruszenia w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że sprawa była już badana przez Naczelny Sąd Administracyjny organ uznał, że należało odmówić wszczęcia postępowania w tej sprawie. Sygn. akt VII SA/Wa 1003/13 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. złożył S. R. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: -naruszenie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w tym: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z przedwczesnym jego zastosowaniem; art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 i art. 158 § 1 w związku z ich niezastosowaniem w sprawie. W skardze wskazał, że wnosi przede wszystkim o zbadanie zarzutów kwalifikujących decyzję rozbiórkową jako rażąco naruszającą prawo i niewykonalną. Wobec tego zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, błędnie uznając wydane w sprawie orzeczenie sądu za całkowicie pozbawiające organ możliwości rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sygn. akt VII SA/Wa 1003/13 Bezspornym w sprawie jest, że skarżący zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody N. z dnia [...] listopada 1998 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję rozbiórkową Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1998 r. znak: [...]. W sprawie niesporne jest także, że decyzja Wojewody N. z dnia [...] listopada 1998 r. była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 2657/98, skargę oddalił. Wskutek zaś złożenia przez S. R. wniosku Sąd sporządził uzasadnienie do ww. wyroku. W tym miejscu wskazać należy, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 18, wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany wcześniej wyrok sądu - przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skoro wyrok oddalający skargę jest prawomocny, to zawarta w nim ocena co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być podważona w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, chyba, że podniesione zostaną kwestie, które nie były badane przez sąd administracyjny we wcześniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu tej samej uchwały dalej wskazano jednocześnie, że: "Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ł. 3 Sygn. akt VII SA/Wa 1003/13 Nauki Humanistyczno-Społeczne", seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i n.)." [...] i dalej: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). [...] Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.)." Biorąc zatem pod uwagę wykładnię zawartą w uchwale NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, na którą powołuje się organ orzekający w sprawie zarówno w I, jak i w II instancji, wskazać w tym miejscu trzeba, że ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 2657/98 zawierał uzasadnienie, zatem była możliwość zbadania i porównania zakresu oceny Sądu z argumentacją i zarzutami strony zawartymi w aktualnie złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji badanej przez Sąd w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. wyroku z dnia 22 maja 2000 r. W uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 22 maja 2000 r., którego odpis znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, Sąd wskazał, że "bezspornie S. R. w latach 1991-1993 przystąpił do rozbudowy istniejącego zakładu produkcji tarcz ściernych. [...] Bezspornie również powyższe roboty wykonywał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. [...] Ponadto obiekty te wybudował na terenach nie przeznaczonych na ten cel. [...] W takiej sytuacji organy słusznie zastosowały art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zarzut naruszenia tego przepisu okazał się nieuzasadniony, podobnie jak zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. wobec prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego". Z kolei, we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący zarzucił Wojewodzie N. błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nieprecyzyjne określenie przez organ I instancji Sygn. akt VII SA/Wa 1003/13 lokalizacji obiektów budowlanych będących przedmiotem nakazu rozbiórki, fakt objęcia jednym postępowaniem "wszystkich obiektów, istniejących w różniącym się od siebie stanie faktycznym", brak tożsamości pomiędzy treścią wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz błędne przyznanie Burmistrzowi Miasta M. i ODGW przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Uzasadniając swoje zarzuty skarżący podniósł, że organy obu instancji w przedmiotowej sprawie nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. A zatem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu porównania rozważań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2000 r. oraz argumentacji strony zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody N. z dnia [...] listopada 1998 r. znak: [...], słusznie doszedł do przekonania, że zarzuty zawarte we wniosku były badane przez Sąd prowadzący postępowanie w sprawie decyzji rozbiórkowej, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Stosownie zaś do powołanej wcześniej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, jeżeli oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia - wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Konkludując, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej, czyli jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., może mieć zatem miejsce właśnie w sytuacjach niespornego ustalenia przez organ co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu, a zatem czy jest on związany oceną prawną, która odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Z uwagi na fakt, że wyrok NSA z dnia 22 maja 2000 r. zawierał uzasadnienie, w niniejszej sprawie można było z całą pewnością stwierdzić, że organ mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty skarżącego były bowiem przedmiotem zarówno skargi w sprawie sądowej [...], jak i wniosku o stwierdzenie nieważności. Dlatego prawidłowo organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm, dalej: p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w wyroku.