VII SA/Wa 1004/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku VII SA/Wa 1004/07 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny dla J. i M. Ł. na inwestycję obejmującą otwarty żelbetowy zbiornik na nieczystości ciekłe pochodzenia zwierzęcego o pojemności [...] m3 wg projektu [...], zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, iż na skutek licznych skarg S. i M. K., decyzja o pozwoleniu na budowę otwartego zbiornika na gnojowicę o pojemności [...] m 3 dla małżonków Ł. została w całości uchylona decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004r, po czym sprawę przejął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z kompetencjami. Przeprowadzona przez nadzór budowlany kontrola na działce [...] w dniu 7 października 2004r wykazała wybudowanie otwartego zbiornika przez inwestora na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2002r wydanej przez Starostę O., którą to decyzję uchylił Wojewoda [...] w dniu [...] maja 2004r. Budowa obiektu zakończona została [...] czerwca 2002r., a zatem w okresie funkcjonowania w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola wykazała dalej, że w trakcie realizacji inwestorzy zmienili samowolnie lokalizację zbiornika, przesuwając go w kierunku swojego budynku mieszkalnego na odległość 43 m i oddalając się od budynku na działce Nr [...] (właściciel K.) na odległość około 53 m. Prowadzone przez organ postępowanie wykazało, że projektant zlokalizował zbiornik niezgodnie z warunkami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2002r., przez co nie zachowano minimalnej odległości od budynku samego inwestora (50 m), sytuując go w odległości 43 m od istniejącego domu inwestora czyli zgodnie z zatwierdzonym przez Starostę projektem zagospodarowania działki, będącym integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę zbiornika. W postępowaniu tym organ powiatowy ustalił, że małżonkowie K. nie mają interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w uczestniczeniu w postępowaniu co jest niezgodne z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego i z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jak budynek mieszkalny (będący w budowie) znajduje się bowiem poza strefą oddziaływania obiektu, którą ustalono w decyzji o warunkach zabudowy i która wynosi 50 m. W związku z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ powiatowy wydał inwestorowi postanowienie Nr [...] z [...] lipca 2005r. o wstrzymaniu prowadzenia robót przedmiotowego zbiornika, na które to postanowienie zażalenie złożyli małżonkowie K. Organ Wojewódzki postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2005r umorzył postępowanie zażaleniowe z uwagi na brak przymiotu strony małżonków K. Ponownym postanowieniem Nr [...] organ powiatowy nakazał wstrzymania robót i nakazał inwestorom przedłożenie określonych dokumentów w terminie 2 miesięcy. Zażalenie na to postanowienie złożyli znów małżonkowie K. Organ powiatowy decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2006r nakazał inwestorom wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z terminem wykonania 2 miesiące. Od tej decyzji odwołanie złożyli małżonkowie K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006r umorzył postępowanie odwoławcze. Następnie w dniu [...] listopada 2006r organ powiatowy przeprowadził ponowną kontrolę na działce [...], która potwierdziła, że inwestor stosuje się do zaleceń organów budowlanych i nie użytkuje zbiornika. Inwestor zaś w dacie 1 grudnia 2006r złożył wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego i złożył wymagane dokumenty, tym samym wykonane zostały nakazane czynności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2006r zatwierdził inwestorowi projekt budowlany zamienny na inwestycję obejmującą otwarty żelbetonowy zbiornik na nieczystości o pojemności [...] m 3 na działce [...] w K. Odwołanie od tej decyzji złożyli małżonkowie K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r umorzył postępowanie odwoławcze, bowiem odwołujący się nie mają przymiotu strony w sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazując, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy odwołanie wniesione zostało przez podmiot mający przymiot strony, stwierdził, iż małżonkowie K. nie spełniają wymogu art. 28 kpa, określającego kto może być stroną postępowania. Wynika to z akt sprawy wskazujących, iż działka strony odwołującej się nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] na której usytuowany jest przedmiotowy zbiornik, a nadto budynki mieszkalne zlokalizowane na działkach nr [...] i [...] należące do wnoszącego odwołanie znajdują się w odległości ponad 50 m od przedmiotowego zbiornika co powoduje, że pozostają poza strefą jego oddziaływania. Taki stan rzeczy powoduje, że małżonkowie K. mogą mieć w sprawie jedynie interes faktyczny a nie prawny, a tym samym decyzja I instancji nie może być przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzenie, że postępowanie odwoławcze wszczęte zostało przez osobę nie mającą przymiotu strony stanowiło podstawę umorzenia tego postępowania przez organ odwoławczy. Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli małżonkowie K. zarzucając naruszenie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię, rażące naruszenie art. 140 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 i 8 kpa przez nierozpatrzenie argumentacji odwołania i niewyjaśnianie stanu sprawy. Według skarżących argument organu, że otrzymywali oni pisma w sprawie "do wiadomości" nie wytrzymuje krytyki, bowiem zapis taki jest nieprawidłowy, zaś doręczenie orzeczenia I instancji wskazuje, iż organ ten traktował skarżących jako stronę. Również na prowadzone przez organ rozprawy administracyjne skarżących wskazywano jako stronę, co odnotowano w protokołach. Skarżący powołali się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004r sygn. IISA/Wa 2699/02 mówiący o ograniczeniu możliwości zabudowy nieruchomości skarżących oraz wyrok z dnia 8 czerwca 2006r sygn. VIISA/Wa 322/06 w którym Sąd nie podzielił stanowiska organu co do braku przymiotu strony i wskazał m.in., że skarżący są właścicielami działek położonych w pobliżu spornej inwestycji, której funkcjonowanie może utrudniać w sposób istotny korzystanie z ich nieruchomości poprzez ograniczenie możliwości przyszłej zabudowy, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa własności. Skarżący powołali się też na wskazanie przez Sąd, iż ich działka znajduje się w strefie ochronnej od zbiornika na działce inwestorów i wytyczne zobowiązujące do odniesienia się do tej kwestii, o czym organ wojewódzki wiedział, ale pominął to i nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu. Zdaniem skarżących organ błędnie przyjmuje, że inwestycja nie sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżących Nr [...] ( jest to ich działka siedliskowa), bowiem działka małżonków K. Nr [...] przylega bezpośrednio do działki Nr [...] na której obok działki [...] położony jest przedmiotowy obiekt zbiornika i płyty gnojowej stanowiący całość gospodarczą. Nadto wyliczenie organu II instancji odległości inwestycji od działki skarżących jest oczywistą manipulacją na użytek procesu. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w spawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga polega uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przepisów prawa. Kontrolowana przez Sąd decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umarza postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na inwestycję obejmującą żelbetowy zbiornik na nieczystości ciekłe pochodzenia zwierzęcego, zlokalizowany na działce [...] w K., gdyż składający odwołanie nie ma przymiotu strony postępowania co skutkuje niemożnością rozpoznania odwołania merytorycznie. Określenie strony postępowania zawiera art. 28 kpa stanowiący, iż jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania czynności organu sprzecznych z tymi potrzebami. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny tj. stan w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 1984r ISA 1748/83 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002r VSA 1123/2001). Zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 kpa i mającego zastosowanie w postępowaniach o pozwolenie na budowę, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż odwołujący się od decyzji I instancji są właścicielami działek nr [...] i [...] położonych w pobliżu spornej inwestycji. Działka inwestora nr [...] na której posadowiony jest zbiornik nie graniczy bezpośrednio z działką strony odwołującej się której budynki mieszkalne znajdują się w odległości ponad 50 m od zbiornika, a więc – jak wskazał organ – poza strefą oddziaływania obiektu. Jednakże jak wynika z projektu zagospodarowania działki nr [...] inwestycja mająca strefę ochronną 50 m tąże strefą w znacznej części wchodzi na działkę skarżących, czyli mówiąc inaczej działka skarżących nr [...] w znacznej części znalazła się w strefie ochronnej ustalonej dla zbiornika. Ta kwestia była już wskazywana wcześniej przez Sąd jako wymagająca wyjaśnienia (sprawa VIISA/Wa 322/06), a obecnie podnoszona przez skarżących, nadal pozostała nie wyjaśniona. Okoliczność, że działka nie graniczy z działką inwestora nie oznacza jeszcze, że skarżący nie są stroną. Strefa ochronna dla zbiornika wynika z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. 132, poz. 877) i jej naruszenie będzie równocześnie naruszeniem obszaru oddziaływania. Organ odniósł się tylko, na podstawie wskazanych odległości, do kwestii obszaru oddziaływania, pomijając zupełnie sprawę ustalonej dla obiektu strefy ochronnej wchodzącej – jak już wyżej podano – w znacznej części na działkę nr [...]. Odniesienie się do kwestii strefy ochronnej z projektu zagospodarowania działki będzie miało znaczenie dla ustalenia czy skarżący mają przymiot strony. Dlatego też organ powinien projekt ten przeanalizować w kontekście decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i dopiero wtedy dokonać oceny czy skarżący są stroną postępowania w świetle art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane z 1994r. Nie wyjaśnienie powyższych kwestii i brak odniesienia się do zarzutu skarżących o znajdowaniu się w strefie ochronnej obiektu stanowi o naruszeniu przez organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, a także art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego , co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i jest podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 w/w ustawy.