VII SA/Wa 1008/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Rada Gminy S. podjęła [...] listopada 2010 r. uchwałę Nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w Gminie S.. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej: u.p.p.r. Skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy w G., zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), dalej: u.o.a.n. w zw. z art. 88 Konstytucji poprzez zaniechanie publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi Prokurator zauważył, że uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego, wobec czego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to jest w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie. Tymczasem w § 3 uchwały Rady Gminy S. Nr [...] zawarte zostało postanowienie, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi uchybienie art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji, które powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g., albowiem uchybienie to skutkuje nieuzyskaniem przez zaskarżony akt mocy obowiązującej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej uwzględnienie, wskazując, że w porządku obrad Rady znajduje się projekt podjęcia nowej uchwały zawierającej zapis uwzględniający jej opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jej wejście w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w odniesieniu do aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego, sąd stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jakkolwiek art. 147 § 1 p.p.s.a., regulując stosowanie sankcji nieważności aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., nie wskazuje na rodzaj naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania, to przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego stanowią te naruszenia prawa, które mogą być uznane za istotne. Z treści zaskarżonej uchwały Rady Gminy S. Nr [...] dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wynika, że została ona wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepisy u.p.p.r. wskazują, że powoływany przez wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, integrując i koordynując działania podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r., oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych Przyjmuje się, że zespół taki nie stanowi organu wewnętrznego rady gminy ani też organu pomocniczego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jest podmiotem odrębnym, który realizuje ustawowo określone zadania gminy związane z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie (por. A. Kiełtyka, A. Ważny, Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Komentarz, Warszawa 2012, s. 88). Jak trafnie zauważa D. Dąbek, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji), akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów bez względu na więź prawną i organizacyjną łączącą ich z normodawcą, są zatem prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. Będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny. Zawierać więc muszą wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: nakazy, zakazy lub uprawnienia. Koniecznym wymogiem do zaliczenia określonego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest równocześnie zamieszczenie w nim norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność natomiast normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 72-75). W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r. sygn. I OSK 841/20), jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 sierpnia 2020 r. sygn. IV SA/Po 102/20; wyrok WSA w Kielcach z 7 lipca 2020 r. sygn. II SA/Ke 549/20; wyrok WSA w Gdańsku z 25 czerwca 2020 r. sygn. III SA/Gd 127/20; wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2020 r. sygn. III SA/Kr 317/20; wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Ke 1143/19; wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r. sygn. III SA/Kr 762/19) jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., niezależnie od tego, że zawierają również normy o charakterze wewnętrznym, mają charakter aktów prawa miejscowego w znaczeniu wyżej przytoczonym. Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 11 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 1922/11, zgodnie z którym z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w takiej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Pogląd ten jest aprobowany również w piśmiennictwie (por. K. Wlaźlak, Problemy funkcjonowania zespołów interdyscyplinarnych ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie, ST 2012, nr 4 s. 66). Zaskarżona uchwała Rady Gminy S., jeżeli poddać ją ocenie przez pryzmat powyższych cech charakterystycznych, ze względu na wydanie jej na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, sposób określenia jej adresatów oraz materię w niej uregulowaną zawierającą w jej załączniku normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym powinna być traktowana jako akt prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego rodzaju aktu wynika wprost z treści powołanego w skardze art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym regule tej musi być nadawany charakter nakazu (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z u.o.a.n. odsyła także art. 42 u.s.g. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wymaga podkreślenia, że urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, nie stanowi natomiast warunku pozwalającego na przypisanie mu takiego charakteru prawnego, co powoduje, iż uchybienie zasadzie promulgacji musi być oceniane wyłącznie na płaszczyźnie wadliwości, która dotyka taki akt. Ten kontekst rozważań każe jednoznacznie zaś stwierdzić, że uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie została przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pozostaje nieważna. Niepromulgowanie aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 23 października 2008 r. sygn. I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009/6/118). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi conditio sine qua non jego wejścia w życie, nie powinno toteż budzić wątpliwości, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały rady gminy nie dotyka jedynie części jej postanowień, ale całą uchwałę jako akt prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie jest ona zdolna wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Pogląd ten należy traktować jako jednolity (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3156/18; wyrok NSA z 28 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2879/16; wyrok NSA z 16 października 2018 r. sygn. II OSK 2529/16; wyrok NSA z 7 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2069/16; wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1608/12; wyrok NSA z 11 września 2012 r. sygn. II OSK 1818/12; wyrok NSA z 1 marca 2010 r. sygn. II OSK 2038/09). Okolicznością niesporną pozostaje, że nadana § 3 uchwały Rady Gminy S. Nr [...] treść, wskazująca, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, łączyła się z odstąpieniem od ogłoszenia ww. aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] zgodnie z przywołanymi wyżej wymaganiami wynikającymi z treści przepisów u.o.a.n. Wadliwość tego rodzaju determinować w tych warunkach musiała uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji skutkującym w całości jej nieważnością. Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.