VII SA/Wa 1009/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia A. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] nakładające obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej stanu technicznego robót budowlanych wykonanych przy przebudowie przepustu i zjazdu z posesji [...] stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] w S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, z którego wynika, iż na wniosek J. i T. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zjazdu z nieruchomości oznaczonej numerem porządkowym [...] położonej w S. W dniu [...] października 2004 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadzili kontrolę na ww. posesji, podczas której stwierdzono, iż na działce oznaczonej nr ew. [...] od strony ul. [...] (działka nr ew. [...]) w S. znajduje się podjazd wraz z chodnikiem o długości ok. 15.20 m. i szerokości 1,20 m. utwardzony kostką granitową, usytuowany powyżej przebiegającego rowu odwadniającego i wyniesiony o ok. 45 cm. Powyżej poziomu przyległego odcinka ul. [...]. Ustalono, że na przestrzeni pomiędzy podjazdem a ulicą [...] wykonany został schodek o długości ok. 1,80 m. i szerokości 1,00 m., a na pozostałej długości podjazdu, wysypany został tłuczeń z piaskiem wyrównujący poziom terenu. Bezpośrednio na styku z ulicą [...] w odległości ok. 1.05 m. od wspomnianego wyżej schodka znajduje się kanał długości ok. 16,00 m. wykonany z prefabrykowanych płytek o wymiarach profilu 45 x 75 cm. Po obu stronach zjazdu wykonane są murki oporowe. Z oświadczenia złożonego przez A. S. do protokołu z dnia [...] października 2004 r. wynika, że w miesiącu czerwcu/lipcu 2004. dokonała utwardzenia nawierzchni istniejącego zjazdu z zabezpieczeniem od strony rowu odwadniającego. Natomiast z oświadczenia J. i T. K. złożonego do protokołu z dnia [...] października 2004 r. wynika, że podjazd, chodnik wykonał Pan B. w czerwcu 2004 r., co powoduje spływ wody z posesji na ulicę i blokuje odpływ wody do rowu melioracyjnego. Z ustaleń organu nadzoru budowlanego wynika, że roboty te zostały wykonane bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zobowiązał A. S. do przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej stanu technicznego robót budowlanych wykonanych przy przebudowie przepustu i zjazdu z posesji [...] stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], położone w S. Rozpatrując zażalenie A. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś argumenty podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Organ przytoczył treść art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przesłanką zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest - jak wskazał organ - istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stan faktyczny niniejszej sprawy wypełnia przesłanki wynikające z powołanego przepisu. Z akt sprawy wynika bowiem, że A. S. wykonała roboty budowlane przy przebudowie przepustu i zjazdu z posesji o nr porządkowym [...] od strony drogi bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi, co poddaje w wątpliwość prawidłowość wykonania tych robót. Wprawdzie do zażalenia A. S. dołączyła pismo Urzędu Miasta S. z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz rysunek robót budowlanych zaopiniowany pozytywnie przez inspektora ds. technicznych w zakresie drogownictwa, niemniej jednak w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedłożone dokumenty nie mogą być traktowane jako zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych w rozumieniu art. 30 Prawa budowlanego, a jedynie dowód w sprawie. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła, iż ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 kpa. W uzasadnieniu skargi A. S. podniosła, że nie była nigdy uczestnikiem procesu budowlanego, ani tym bardziej właścicielem przepustu i zjazdu, ponieważ zjazd ten jest usytuowany na gruncie należącym do Miasta S. Skarżąca stwierdziła, że nie wznosiła żadnej konstrukcji a jedyne prace jakie wykonała sprowadzały się do utwardzenia powierzchni zjazdu i zabezpieczenia jego bocznych krawędzi dla poprawy bezpieczeństwa osób korzystających w związku z prowadzoną przez skarżącą praktyką lekarską w postaci gabinetu pediatrycznego. Ponadto A. S. zwróciła uwagę, że prace związane z utwardzeniem i zabezpieczeniem bocznych krawędzi zjazdu zgłoszone zostały do Urzędu Miejskiego w S., a ich zakres i sposób realizacji został dodatkowo zaakceptowany poprzez "pozytywne uzgodnienie" na projekcie technicznym, czego dowodem jest kopia zgłoszenia z adnotacją z dnia 2 lipca 2004 r. Skarżąca podkreśliła również, że sama jakość wykonanych robót nie została przez nikogo poddana w wątpliwość i brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że roboty budowlane zostały wykonane niewłaściwie lub też niewłaściwy jest stan samego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że Sąd nie podziela argumentacji skarżącej dotyczącej błędnego przypisania jej statusu uczestnika procesu inwestycyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 Prawa budowlanego uczestnikami procesu budowlanego w rozumieniu ustawy są inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant i kierownik budowy lub kierownik robót. Dlatego niezasadne jest twierdzenie A. S., że skoro nie jest ona właścicielem zjazdu usytuowanego na działce należącej do Miasta S., nie może być adresatem nakazu przewidzianego w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten bowiem określa możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz nie tylko przez właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego ale w pierwszej kolejności na inwestora. Natomiast w świetle stanu faktycznego sprawy nie ulega wątpliwości, że A. S. była inwestorem prowadzącym roboty budowlane polegające na przebudowie zjazdu z posesji nr [...] położonej przy ulicy [...] w S. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż dokonała ona wymaganego prawem zgłoszenia należy podkreślić, że dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej w rozumieniu art. 30 Prawa budowlanego wymaga spełnienia odpowiednich przewidzianych w tym przepisie wymagań formalnych. W szczególności w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Ponadto do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). W rezultacie trudno jest jednoznacznie uznać za takie zgłoszenie pismo Kierownika Referatu Inwestycji Urzędu Miasta S. z dnia [...] czerwca 2004 r. dotyczące spotkania w Urzędzie Miasta S. dotyczącego budowy podjazdu do nieruchomości A. S., na którym to piśmie dokonano odręcznej adnotacji o uzgodnieniach dokonanych pomiędzy sąsiadami w sprawie robót budowlanych i ich terminu. Wprawdzie do pisma tego dołączono odręcznie wykonany szkic planowanych robót z adnotacją "uzgodniono pozytywnie", tym niemniej w ocenie Sądu nie można na tej podstawie, bez poczynienia dodatkowych ustaleń, jednoznacznie stwierdzić, że nastąpiło skuteczne złożenie zgłoszenia, choć - jak podniósł organ - fakt ten powinien być wzięty pod uwagę w dalszym postępowaniu administracyjnym. Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie naruszyły prawo w stopniu wymagającym eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na charakter zastosowanego przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis ten stanowi w istocie instrument umożliwiający organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego, natomiast dokonane ustalenia mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań. Jak słusznie podniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jedyną przesłanką zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przepis ten jednak nie ma zastosowania do sytuacji prowadzenia lub wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia. Skoro organy nadzoru budowlanego ustaliły wykonanie tych robót bez wymaganego zgłoszenia, a zatem z uchybieniem obowiązkowi przewidzianemu w art. 30 Prawa budowlanego, to nie powinny badać jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, ani stanu technicznego obiektu budowlanego ale prowadzić postępowanie określone w art. 49b Prawa budowlanego. Tymczasem organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie utożsamiły wykonanie robót budowlanych w postaci przebudowy zjazdu bez wymaganego prawem zgłoszenia z wystąpieniem uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, podczas gdy z akt sprawy takie uzasadnione wątpliwości nie wynikają. Reasumując w rozstrzyganej sprawie rzeczą organu nadzoru budowlanego nie jest prowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego jakości robót budowlanych wykonanych przy zjeździe z posesji A. S., ani jego stanu technicznego, lecz jednoznaczne ustalenie, czy i w jakim zakresie inwestor dopuścił się robót budowlanych bez wymaganego prawem zgłoszenia. Sąd w tym miejscu pragnie podkreślić, że pomimo, iż uzgodnienia i adnotacje poczynione na piśmie Kierownika Referatu Inwestycji Urzędu Miasta S. z dnia [...] czerwca 2004 r. nie świadczą jednoznacznie w sensie formalnym o dokonaniu przez A. S. zgłoszenia robót budowlanych to jednak dokument ten nie może być pominięty w dalszym postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca dokonywała czynności w uzgodnieniu z pracownikami reprezentującymi organ administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego dalsze postępowanie powinno być prowadzone ze szczególnym uwzględnieniem jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 kpa). Dodatkowo wskazać należy na wyrażony w art. 9 kpa obowiązek czuwania organów nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy