VII SA/Wa 101/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB"), decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "PINB") w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], nakazującej współwłaścicielom: [...] (dalej "skarżąca"), [...] i [...] rozbiórkę ogrodzenia na działce nr ewid. [...] u zbiegu ul. [...] i [...], położonej w miejscowości [...] ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB"), decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a., i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ bada stan faktyczny, jak i prawny aktualny na dzień wydania decyzji. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie, czy w sprawie doszło do kwalifikowanej niezgodności z prawem wydanego aktu. Stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa, na które powołuje się skarżąca, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie zostało podjęte wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi przewidzianemu w danym przepisie prawa, gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu prawa nadano uprawnienie lub go odmówiono, albo też gdy wbrew przesłankom obarczono stronę obowiązkiem czy uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu powinno zatem dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nikt nie może tolerować ani usprawiedliwić. Ponadto, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to takie naruszenie przepisów, które ma charakter oczywisty i jednocześnie ze względu na skutki gospodarcze lub społeczne nie jest możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. GINB wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem z dnia 23 maja 2014 r., zawierającym wniosek o sprawdzenie zagrodzenia działki nr ewid. [...] obręb [...] od strony drogi gminnej (dz. nr ew. [...]), tj. czy sporną inwestycję wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 10 września 2014 r. przez pracowników PINB w [...] ustalono, że sporne ogrodzenie o wysokości ok. 1,5 m, całkowitej długości ok. 39,2 m, wykonano na działce nr [...] od strony drogi publicznej – ul. [...] w [...]. Ustalono również (na podstawie oświadczenia współwłaścicielki), że sporną inwestycję wykonano w miesiącach czerwiec-lipiec 2013 r., bez wymaganego prawem zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Postanowieniem PINB z dnia [...] grudnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nałożono na [...], [...] i [...] obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego postanowienia, wyszczególnionych w nim dokumentów, w tym uproszczonej dokumentacji zrealizowanego ogrodzenia wraz z uzgodnieniem jego lokalizacji z właścicielem drogi. Dokumenty te nie zostały przedłożone. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. PINB nakazał współwłaścicielom obiektu: [...], [...] i [...] rozbiórkę wykonanego ogrodzenia na działce nr ewid. [...]u zbiegu ul. [...] i [...], położonego w miejscowości [...], ul. [...]. Podstawę prawną decyzji PINB stanowił art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 49b ust. 1 ww. ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak wynika z akt sprawy, obiekt wykonano bez wymaganego prawem zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przewidywał obowiązek zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej budowy ogrodzeń od strony dróg i ulic. Choć na podstawie art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443, "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., zniesiono powyższy obowiązek, to jednak – jak słusznie zauważył ŚWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w rozpatrywanej sprawie zliberalizowanie wymogów dotyczących wznoszenia obiektów budowlanych pozostawało bez wpływu na ocenę decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. GINB wyjaśnił, iż art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wyżej wskazano, postępowanie w sprawie spornego ogrodzenia wszczęto w 2014 r. W związku z tym, że art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje sankcję rozbiórki w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 49b ust. 2, a dotyczącego złożenia dokumentów, wśród których powinno znaleźć się zgłoszenie do organu administracji architektoniczno-budowlanej budowy ogrodzeń od strony dróg i ulic, to słusznie PINB nałożył na zobowiązanych obowiązek dokonania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Oznacza to, że ww. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie była również obarczona żadną z pozostałych wad prawnych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Ponadto, decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...], wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że w sprawie nie miał zastosowania art. 49b Prawa budowlanego, ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 tej ustawy budowa ogrodzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a wymaga jedynie zgłoszenia i to tylko w tym przypadku, gdy planowane ogrodzenie ma mieć więcej niż 2,2 m wysokości. Zdaniem skarżącej, przedmiotowe ogrodzenie ma wysokość od 1,35m do 1,5 m, co było w sprawie bezsporne, a więc nie było konieczne dokonanie zgłoszenia do jego wybudowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. W ocenie Sądu skarga [...] nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nie narusza prawa. Organ słusznie stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. była prawidłowa – tj. nie została obarczona zarzucaną jej przez skarżącą wadą wydania z rażącym naruszeniem prawa, ani też żadną inną wadą, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W decyzji GINB wskazano, że ww. decyzja PINB została wydana na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowa ogrodzeń m.in. od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, a w razie uchybienia temu obowiązkowi przez zainteresowaną stronę – organ zobowiązany był wydać decyzję rozbiórkową. W związku z tym, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] września 2014 r. (data doręczenia stronom postanowienia o wszczęciu postępowania), a decyzja została wydana w dniu [...] sierpnia 2015 r. – a więc zostało ono wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (28 czerwca 2015 r.) – to nie mogły w sprawie znaleźć zastosowania przepisy tą ustawą wprowadzone do Prawa budowlanego lub nią zmienione. Wśród tych przepisów był także art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co oznacza, że organ prawidłowo zastosował ten przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji, a wobec niewykonania przez skarżących nałożonego na nich obowiązku, zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych, z którego wynika, że aby możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędna jest ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym, że chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez wyeliminowanie z obrotu obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 854/15, LEX nr 2 189 235). Co więcej, rażące naruszenie prawa, jak słusznie wskazał organ, będące przyczyną nieważności decyzji, występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd, LEX nr 798 194). W związku z powyższym nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie decyduje też o tym charakter przepisu, który został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co więcej, o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2822/15, LEX nr 2 138 077). W ocenie Sądu uznanie przez GINB, że [...]WINB zastosował przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w chwili wydawania decyzji i wydał prawidłowe merytorycznie rozstrzygnięcie, należało uznać za słuszne. Wobec przywołanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych trzeba było stwierdzić, że skoro o nieważności wydanego przez organ rozstrzygnięcia można mówić tylko wtedy, gdy naruszenie to jest rażące (to znaczy – możliwe jest nawet wydanie decyzji, która choć narusza prawo, nie jest obarczona wadą kwalifikowaną), to tym bardziej nie można stwierdzić nieważności decyzji wydanej w sposób prawidłowy, w oparciu o właściwe przepisy, po dokonaniu wyczerpującej oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym, Sąd uznał, że dokonana przez organ ocena decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. jest prawidłowa – rozstrzygnięcie to nie zapadło z rażącym naruszeniem przepisów prawa ani nie zostało obarczone innymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jego nieważności. Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy – prawidłowo zinterpretowane. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.