VII SA/Wa 101/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant starszy sekretarz sądowy Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2022 r. nr 1211/22 w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku oddala skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "MWINB" lub "organ II instancji") decyzją z [...] listopada 2022 r., nr [...] (dalej jako "decyzja z [...] listopada 2022 r.,") wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. dalej jako p.b.), po rozpatrzeniu odwołania I. K. (dalej jako "skarżąca"), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dalej jako "PINB", "organ I instancji") z [...] września 2022 r., nr [...] (dalej jako "decyzja z [...] września 2022 r."), stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego decyzją PINB [...] z [...] maja 2022 r. nr [...] (dalej "decyzja z [...] maja 2022r. " nakazującą doprowadzenie barierek na istniejących płytach żelbetowych budynku biurowo-administracyjnego usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W. do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie prześwitów lub otworów w wypełnieniu balustrad o wymiarach max. 0,2m, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu [...] stycznia 2021r. PINB wszczął postępowanie administracyjne rozbudowy budynku biurowo-administracyjnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W. Decyzją z [...] maja 2021 r. [...] PINB nakazał inwestorowi B. sp. z o.o. doprowadzenie ww. rozbudowy do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę barierek ochronnych zamontowanych na dwóch daszkach żelbetowych na elewacji zachodniej opisanego wyżej budynku Decyzją z [...] listopada 2021 r. Nr [...] MWINB uchylił powyższą decyzję PINB [...] z [...] maja 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] maja 2022 r., Nr [...] organ I instancji nakazał B. sp. z o.o. doprowadzić barierki na istniejących płytach żelbetowych ww. budynku biurowo- administracyjnego do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie - w 2 miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji - prześwitów lub otworów w wypełnieniu balustrad o wymiarach max 0,2 m. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, po przeprowadzeniu oględzin w dniu 18 marca 2022 r. ustalił, że "wysokość balustrad mierzona do wierzchu poręczy wynosi 1,01m. Balustrada posiada stabilną konstrukcję przenoszącą siły poziome. Odległości pomiędzy poziomymi rurkami stanowiącymi konstrukcję balustrady wynoszą ok. 20 cm, między przedostatnią rurką barierki a balustradą wynosi 24 cm, natomiast między dołem barierek a płytą balkonu wynosi 24 cm". Skarżącej decyzja ta została doręczona w dniu [...] maja 2022r. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Decyzją z [...] września 2022 r. PINB stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją własną z [...] maja 2022 r. Nr [...] nakazującą doprowadzenie barierek na istniejących płytach żelbetowych budynku biurowo-administracyjnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W. stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie prześwitów lub otworów z wypełnieniem balustrad o wymiarach max. 0,2 m. Organ wskazał, że podczas przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2022 r. oględzin mające na celu sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją, ustalono, że do istniejących barierek na płytach żelbetowych dołożono po dwa poziome pręty. Obecnie odległości pomiędzy poziomymi prętami balustrad wynoszą od 10 cm do 18 cm. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca. MWINB decyzją z [...] listopada 2022 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji (to jest decyzja PINB [...] [...] maja 2022 r. nakazująca inwestorowi doprowadzenie barierek na istniejących płytach żelbetowych budynku biurowo-administracyjnego do stanu zgodnego z prawem) wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., obligowało organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania tego obowiązku, nie pozostawiając mu w tym względzie żadnej swobody. MWINB przypomniał, że w odwołaniu i w skardze na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. można kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w tej decyzji. Nie można zatem podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., od której służyły odrębne środki zaskarżenia. W związku z tym organ odwoławczy zauważył, że – jak wynika z akt sprawy – decyzja PINB z [...] maja 2022 r. nr [...] nie została zaskarżona. Dalej organ wyjaśnił, że w trakcie oględzin potwierdzono realizację obowiązku to jest: do istniejących barierek na płytach żelbetowych dołożono po dwa poziome pręty przez co odległości pomiędzy poziomymi prętami balustrad wynoszą od 10 cm do 18 cm. Zatem nałożony obowiązek spełnia wymogi określone w § 298 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 nr 75 poz. 690). Mając na uwadze powyższe organ II instancji zaznaczył, że PINB nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Pismem z [...] grudnia 2022 r. skarżąca I. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję MWINB, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od organu kosztów postępowania a także o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] maja 2022 r., nr [...] . Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym art. 77 ust. 2 p.b. i § 298 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że organ II instancji rozpatrując odwołanie od zaskarżonej decyzji zaniechał ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy oraz wnikliwego zbadania materiału dowodowego. Zarzuty skarżącej sformułowane w rozpatrywanej skardze dotyczą nieprawidłowości w zakresie "rozbudowy budynku biurowo-administracyjnego o 2 balkony". Skarżąca zauważa, że balustrady na płytach żelbetowych zostały błędnie uznane w dokumentacji budowlanej za gzymsy stanowiące zadaszenie 2 pary drzwi balkonowych. Na skutek działań inwestora doszło do powiększenia kubatury budynku. W odpowiedzi na skargę, MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach tzw. procedury naprawczej, która przebiega w dwóch etapach. W ramach pierwszego etapu, wydano decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Taką decyzją w realiach niniejszej sprawy jest decyzja PINB z [...] maja 2022 r., którą nałożył na inwestora B. sp. z o. o. i nakazał doprowadzenie barierek na istniejących płytach żelbetowych budynku biurowo-administracyjnego usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. J. 4 w W. do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie prześwitów lub otworów w wypełnieniu balustrad o wymiarach max. 0,2m. Od decyzji tej nie złożono odwołania i stała się ostateczna. Z kolei w drugim etapie tej procedury, jeśli uprzednio wydano decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., zastosowanie znajduje art. 51 ust. 3 p.b. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja MWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b., w której organ stwierdził wykonanie obowiązku określonego ostateczną decyzją PINB z [...] maja 2022 r. Procedura naprawcza składa się zatem z dwóch odrębnych postępowań administracyjnych, które kończą się wydaniem różnych decyzji administracyjnych. Jak wynika z akt sprawy, pierwsze z tych postępowań zakończyło się decyzją PINB z [...] maja 2022 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna – ani adresaci obowiązku ani skarżąca nie złożyli bowiem odwołania od tej decyzji; ponadto nie zakwestionowali skutecznie jej legalności w innym trybie. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., a jak podkreśla się w piśmiennictwie: "organ w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 może wydać decyzję tylko raz" (A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 51). Wynika z tego, że zarzuty dotyczące zakresu obowiązków nakładanych na inwestora mogą być przedmiotem postępowania dotyczącego wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. To w granicach tego postępowania leży bowiem ustalenie zakresu czynności lub robót budowlanych niezbędnych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Drugim z postępowań administracyjnych związanych z procedurą naprawczą było kontrolowane postępowanie, zakończone zaskarżoną decyzją. Decyzja ta, wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej wydania w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2604/16, LEX nr 2408086). Zatem przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji zakresem sądowej kontroli zaskarżonej decyzji objęta jest ocena, czy doszło do wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Z uwagi na zarzuty skarżącej, należy podkreślić, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego była ocena wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., a zatem ocena, czy inwestor wykonał obowiązek nałożony na niego decyzją PINB z 13 maja 2022 r. Przedmiotem tego postępowania nie było i nie mogło być określenie zakresu czynności lub robót budowlanych niezbędnych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zagadnienia te zostały już bowiem ostatecznie rozstrzygnięte decyzją PINB z [...] maja 2022 r. i leżą poza granicami kontrolowanego postępowania administracyjnego, jak również poza kognicją sądu w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w odwołaniu i w skardze na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. można kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w tej decyzji. Nie można zatem podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 p.b., od której służyły odrębne środki zaskarżenia (por. Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, wyrok NSA z 15.05.2019 r., II OSK 1607/17, LEX nr 2706000. wyrok NSA z 22.11.2019 r., II OSK 39/18, LEX nr 3059421, wyrok WSA w Gliwicach z 6 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 291/19, LEX nr 2723484). W rozpatrywanej skardze wskazano, że organ pominął nieprawidłowości w zakresie "rozbudowy budynku biurowo-administracyjnego o 2 balkony" to jest poprzez błędne uznanie, że balustrady na płytach żelbetowych zostały uznane w dokumentacji budowlanej za gzymsy stanowiące zadaszenie 2 pary drzwi balkonowych i nie podjął żadnych działań dotyczących zwiększenia kubatury budynku o 2 balkony. Odnosząc się do tego twierdzenia należy raz jeszcze wyjaśnić, że wszelkie zastrzeżenia strony skarżącej co do zakresu czynności lub robót budowlanych niezbędnych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem leżą poza granicami sprawy rozstrzyganej zaskarżoną decyzją. W związku z tym zarzuty w tym zakresie nie wpływają na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Należ zwrócić uwagę, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie może więc badać zarzutów wykraczających poza te granice. Na marginesie należy zauważyć, że jak wynika z akt sprawy decyzja PINB z [...] maja 2021 r. Nr [...] nakazująca inwestorowi B. sp. z o.o. rozbiórkę barierek ochronnych zamontowanych na dwóch daszkach żelbetowych na elewacji zachodniej opisanego wyżej budynku, została uchylona przez PINB decyzją z [...] listopada 2021 r. Nr [...] . Organ ponownie rozpoznając sprawę i wydając decyzję z [...] maja 2022 r. (po uprzednich oględzinach w dniu [...] marca 2022 r.) wziął pod uwagę wszelkie odstępstwa od parametrów inwestycji wynikających z projektu budowlanego i ustalił, że "wysokość balustrad mierzona do wierzchu poręczy wynosi 1,01m. Balustrada posiada stabilną konstrukcję przenoszącą siły poziome. Odległości pomiędzy poziomymi rurkami stanowiącymi konstrukcję balustrady wynoszą ok. 20 cm, między przedostatnią rurką barierki a balustradą wynosi 24 cm, natomiast między dołem barierek a płytą balkonu wynosi 24 cm". Z uwagi na powyższe organ I instancji decyzją z [...] maja 2022 r. nakazał doprowadzenie barierek na istniejących płytach żelbetowych budynku biurowo-administracyjnego usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. J. 4 w W. do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie prześwitów lub otworów w wypełnieniu balustrad o wymiarach max. 0,2m i wyjaśnił, że konstrukcje balkonowe są robotami niestanowiącymi robót budowlanych objętych zakresem ustawy Prawo budowlane, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Wobec tego PINB wydał ww. decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. Organ jednoznacznie wskazał, że [...] marca 2022 r. i 20 lipca 2022 r. przeprowadzono czynności kontrolne na terenie inwestycji, w rezultacie których ustalono, że wykonano wszystkie obowiązki określone w decyzji PINB z [...] maja 2022 r. Takie ustalenia, które nie zostały zakwestionowane przez skarżącą i nie budzą wątpliwości Sądu, obligowały organ do wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w treści skargi należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organy obu instancji nie naruszyły art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. gdyż prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy i na jego podstawie ustaliły stan faktyczny w zakresie wyznaczonym przez art. 51 ust. 3 p.b. Organy obu instancji skonfrontowały treść decyzji PINB z [...] maja 2022 r. z wynikami czynności kontrolnych na terenie inwestycji, a zatem rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie, MWINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, albowiem decyzja ta odpowiadała prawu. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.