VII SA/Wa 1010/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi S. G.-H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) po rozpatrzeniu odwołania S. G.-H. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] listopada 2005r., znak [...], na podstawie art. 50a ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane -Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) nakazał J. i S. G.-H. rozbiórkę części budynku wykonanego po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na obiekcie budowlanym, tj. budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...]obr. [...] w Z. obejmującą konstrukcję dachową wraz z pokryciem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania S. G.-H., decyzją z dnia [...] lutego 2006r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w tej części orzekł na podstawie art. 50 a pkt 2 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi S. G.-H. wyrokiem z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 615/06 oddalił skargę na decyzję [...]WINB z dnia [...] lutego 2006 r. Pismem z dnia 2 czerwca 2011 r. S. G.-H. wniósł o uchylenie w trybie art. 155 kpa decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2006 r. [...]WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...], na podstawie art. 155 kpa odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] lutego 2006r. Jako powód podał, że uchylenie przedmiotowej decyzji jest niedopuszczalne, gdyż istniej przepis szczególny, który takiemu uchyleniu się sprzeciwia. W związku z powyższym niecelowym było zwracanie się przez organ do stron postępowania z zapytaniem o wyrażenie przez nie zgody na uchylenie przedmiotowej decyzji. Rozpatrując odwołanie S. G.-H. GINB uznał, że decyzję [...]WINB z dnia [...] grudnia 2011r. należy utrzymać w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa wymaga spełnienia wszystkich określonych w tym przepisie przesłanek. Jedną z negatywnych przesłanek stosowanie ww. przepisu jest zakaz wzruszenia decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. Zakaz wzruszenia może być również wyprowadzany z treści przepisu o charakterze restrykcyjnym, a takim niewątpliwie jest art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja w trybie art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego jest wydawana w określonych przypadkach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest wystarczająca. Uchylenie w trybie art. 155 kpa takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższa decyzja GINB z dnia [...] lutego 2012 r., stała się przedmiotem skargi S. G.-H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił organom naruszenie art. 155 kpa, poprzez przyjęcie, że w powyższym trybie nie może być uchylona ostateczna decyzja wydania na podstawie art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego uwagi na przeszkody wynikające z przepisów szczególnych, podczas gdy w całym systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego brak jest przepisu, który wyraźnie wyłączałby zastosowanie art. 155 kpa do decyzji rozbiórkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. był art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie przepisu art. 155 kpa, jest postępowaniem nadzwyczajnym odrębnym od postępowania zwykłego i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 kpa. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, Lex nr 320845), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 kpa, tj. ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 kpa, nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, 156 kpa, gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1087/97, Lex Nr 44535). Po drugie, w oparciu o przepisy art. 154 i art. 155 kpa, mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997r., sygn. akt I SA 235/96, ONSA 1997, z. 4, poz. 186; wyrok NSA z dnia 29 października 1999 r., sygn. akt I SA 2088/98, Lex Nr 48625). Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 155 kpa, czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego ostatniego przepisu. Ponadto, co istotne, przepis art. 155 kpa, może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95 M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999, sygn. akt IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04 niepublikowany). Natomiast, w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 kpa. Pośrednio z powyższych uwarunkowań wynika następne ograniczenie, iż przepis art. 155 kpa, nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których są konsekwencje za czyny, zwane deliktami administracyjnymi. Tego typu karą, jest nakaz rozbiórki, będący sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Decyzje orzekające kary administracyjne, są z reguły decyzjami deklaratoryjnymi, bowiem stwierdzają fakt naruszenia prawa, który miał miejsce wcześniej i orzekają o sankcji, karze za konkretne naruszenie prawa. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 kpa po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można dopiero przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 1195/01, Lex Nr 137821). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że objęta wnioskiem o uchylenie decyzja orzekała przymusową rozbiórkę części budynku wykonanego po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na obiekcie budowlanym, tj. budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] obr. [...] w Z. obejmującą konstrukcję dachową wraz z pokryciem. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten obligował organ do nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego w razie wykonywania robót budowlanych — pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wskazał organ, w sprawie zakończonej decyzją nakazującą rozbiórkę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a inwestorzy mimo to kontynuowali roboty budowlane. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawionym w zaskarżonej decyzji, że organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola strony, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygający sprawę wniosku o uchylenie decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2006r. uznał, iż niemożliwym jest wydanie w trybie art. 155 Kpa decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję rozbiórkową i wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu wojewódzkiego. Konkludując przepis art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa decyzji nakazującej rozbiórkę robót wykonanych po wydaniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane. Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców łamiących nakazy organów nadzoru budowlanego. Jak to zostało już wyżej wskazane obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego w razie stwierdzenia, że wystąpiła wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka, polegająca na tym, że roboty budowlane są wykonywane pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 50 a ust. 2 Prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 kpa. Uwzględnienie na podstawie art. 155 kpa wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 50 a ust. 2 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Podkreślić także należy, że "słuszny interes" to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej, jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż ewentualna zmiana decyzji rozbiórkowej - w trybie art. 155 kpa - prowadziłaby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Ponadto stosowanie przepisu art. 155 kpa w sprawie dotyczącej wykonywania prac budowlanych mimo ich wstrzymania nie jest możliwe i z tego względu, że decyzja nakazująca w takim przypadku rozbiórkę jest decyzją związaną, a więc organ ma obowiązek wydać decyzję w sprawie w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji nie może skutkować jej zmianą. Wychodząc z powyższych założeń należy przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z powyższych względów brak było podstaw do uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z dnia [...] lutego 2006r. na podstawie art. 155 kpa. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.