VII SA/Wa 1010/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej A. K. kwotę 845 zł (osiemset czterdzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) - po rozpoznaniu wniosku K. J. K. i A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. znak [...] odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do obsługi działek nr [...],[...],[...],[...] oraz nr [...] położonych w miejscowości T. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku K. J. K. i A. K. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do obsługi działek nr [...],[...],[...],[...] oraz nr [...] położonych w miejscowości T., do czasu wybudowania drogi ul. P. i nadania jej charakteru drogi gminnej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oddział w Ł. wydał decyzję z dnia [...] października 2012r., na mocy której nie zezwolił na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy ww. decyzję uznając ją za zasadną. Organ wskazał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych (droga klasy G). Przywołując treść art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, a także § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie trudno byłoby się dopatrzyć istnienia takiej wyjątkowej sytuacji przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania stron. Powołane działki graniczą bowiem z ul. P., oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. (uchwała rady miejskiej w D. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]) symbolem [...]. Dlatego też zdaniem organu obsługa komunikacyjna przedmiotowych działek powinna odbywać się za pomocą ww. drogi. Wskazana obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżących może zapewnić im dostęp do drogi publicznej bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z ww. drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze. Organ wskazał też, iż kryteria wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku lokalizacji zjazdu indywidualnego, z uwagi na fakt, iż zjazd publiczny powoduje większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z większą częstotliwością jego użytkowania w stosunku do zjazdu indywidualnego. Ponadto droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyważając słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza że interes stron powinien być zaspokojony poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem i z wykorzystaniem rozwiązania wskazanego w treści decyzji. Powołując się na poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny organ wskazał, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (wyrok z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99). Ponadto gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze krajowej posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych (wyrok z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3894/01 niepubl.). Strony we wniosku z dnia 22 października 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosły, iż cyt. "obsługa komunikacyjna naszych działek i ich połączenie z drogą publiczną zgodnie z zapisami MPZP poprzez drogę gruntową, nie mającą charakteru drogi publicznej jest niemożliwa ze względu na jej aktualny stan". Odnosząc się do powyższego organ drugiej instancji poinformował, iż obowiązek realizacji postanowień powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży po stronie gminy D. Brak realizacji ww. planu nie może być przyczyną uzasadniającą wydanie zezwolenia na lokalizację bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej. W odpowiedzi na zarzuty strony organ wskazał też, iż bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania, szczególnie do obiektów, w których ma być prowadzona działalność gospodarcza. Natężenie ruchu dla analizowanego odcinka ww. drogi krajowej w roku 2010 wyniosło 4952 poj./dobę i wzrosło aż o 37 % w porównaniu z rokiem 2005, kiedy to natężenie wynosiło 3612 poj./dobę. Tak więc dodatkowa kumulacja pojazdów w rejonie przedmiotowej inwestycji, wpłynie na pogorszenie i tak już trudnych warunków ruchu drogowego. Organ podkreślił że przesłanki dotyczące możliwości lokalizacji zjazdów z dróg krajowych znane są zarządcy drogi jako organowi specjalistycznemu z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu. Strony wniosły także o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego na czas określony zgodnie z wnioskiem z dnia 5 września 2012 r., tj. do czasu doprowadzenia ulicy P. do stanu zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. W odpowiedzi na ten argument organ stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych (art. 29 ust. 4) ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może m. in. wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Udzielając zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony zarządca drogi powinien określić termin obowiązywania danego zezwolenia (dzień, miesiąc, rok), tj. zdarzenie przyszłe i pewne z którym wiąże się ustanie skutków zezwolenia. Zdaniem organu wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego w sposób wskazany we wniosku stron, tj. do czasu doprowadzenia ulicy P. do stanu zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wprowadziłoby do takiej decyzji warunek, a nie termin. Zarządca drogi nie może natomiast zawrzeć w decyzji o lokalizacji zjazdu dodatkowego składnika jakim jest warunek, gdyż żaden z przepisów prawa tego nie przewiduje. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli K. K. i A. K. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: -naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 , art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, -naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze wskazali, że wnioskowany zjazd jest w chwili obecnej jedynym możliwym dojazdem do działek nr [...],[...],[...],[...], i [...] . Podkreślili również, iż wskazywana przez organ droga - ul. P. jest w chwili obecnej jedynie drogą gruntową o szerokości miejscami do 3,5 m i przez większą część roku nieprzejezdną. Skarżący znaleźli się w sytuacji patowej. Z jednej strony Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmawia udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu nawet na czas określony, argumentując iż istnieje teoretyczna możliwość korzystania z innej drogi publicznej, a z drugiej strony faktycznie taka droga nie istnieje i nie wiadomo kiedy będzie istniała. Tym samym skarżący nie mają zapewnionego zjazdu ze swoich działek do drogi publicznej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej , przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznawał jedynie skargę A. K., bowiem skarga K. J. K. została odrzucona postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Skarga A. K. jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Kontrolowana przez Sąd decyzja administracyjna zawiera odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej. Kwestie te reguluje ustawa z dnin21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. 19/07, poz. 115) oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 43/99, poz. 430), który normuje podział zjazdów na dwie kategorie: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, przy czym przyporządkowanie danego zjazdu do jednej ze wskazanych kategorii zależy od obiektu planowanego lub istniejącego na działce objętej wnioskiem. W przedmiotowej sprawie ze względu na planowane prowadzenie działalności gospodarczej (działalności transportowe) połączenie przedmiotowej nieruchomości z drogą krajową może odbywać się wyłącznie poprzez zjazd publiczny. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2007 nr 19 poz. 115), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (§ 1). W ust. 4 tego przepisu wskazuje się natomiast, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki techniczne, o których mowa w powołanym przepisie określone są w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została do dróg klasy G - droga główna, i możliwość usytuowania przedmiotowego zjazdu publicznego powinna być oceniana według wymogów określonych dla dróg tej klasy. Zasady lokalizowania zjazdów na drodze klasy G zostały wyszczególnione w § 9 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zgodnie z którym w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Przepis ten dopuszcza więc w sytuacjach wyjątkowych lokalizowanie zjazdów z drogi klasy G, nie formułuje bowiem całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg tej klasy, a zawarte w nim zalecenie ustawodawcy należy rozumieć w ten sposób, że tam, gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06, Lex nr 366231). W ocenie Sądu organy negując dopuszczalność zjazdu publicznego w tym przypadku nie rozważyły należycie całego zebranego materiału dowodowego naruszając tym przepisy art. 7,8,75 § 1 i 77 kpa w szczególności pominęły okoliczność, że przedmiotowe działki przewidziane w planie jako działki budowlane pozbawione są na dzień dzisiejszy dostępu do drogi publicznej. Natomiast droga niższej klasy ul. P. nie ma ściśle określonego terminu realizacji prac związanych z jej budową ze względu na fakt braku środków finansowych w budżecie Urzędu Miasta i Gminy D.. Ponadto z uwagi na fakt, że inne działki budowlane mają zapewniony dostęp do drogi krajowej [...] istniejącymi zjazdami ocenie organu winno podlegać czy realna ze względów nie tylko ekonomicznych, ale również celowościowych jest budowa drogi przebiegającej w pasie ulicy P.. Dla ilu bowiem nieruchomości byłaby ona potrzebna. Brak celowości realizacji tej drogi przemawiać będzie za dopuszczeniem budowy przedmiotowego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] D.-R. do obsługi działek nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] położonych w miejscowości T. Sąd uznał również za zasadny zarzut naruszenia przez organy art. 9 i 64 § 2 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy. W szczególności organy winny czuwać nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Należało więc pouczyć stronę, że zarządca drogi nie może zawrzeć w decyzji o lokalizacji zjazdu dodatkowego składnika jakim jest warunek, gdyż żaden z przepisów prawa tego nie przewiduje i spytać, czy wniosek w części sformułowania "do czasu wybudowania drogi ul. P. i nadania jej charakteru drogi gminnej" wnioskodawcy popierają. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)