VII SA/Wa 1010/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. NR [...], zmieniającej decyzję z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wraz z elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] i [...] w [...] – uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przestawił przebieg postępowania w sprawie wskazując, że pismem z dnia [...] marca 2013 r. E. S. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] o zmianie poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wraz z elementami zagospodarowania terenu na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] i [...] w [...], wydaną dla Spółki [...] Nieruchomości sp. z o.o, przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. na rzecz [...] sp. z o.o. [...] spółka komandytowo-akcyjna i zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. [...] spółka komandytowo-akcyjna. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] Prezydent [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] Prezydent [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Odwołanie z dnia [...] stycznia 2014 r. złożyła E. S., wnosząc o uchylenie ww. decyzji oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. W toku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ wskazał, że Prezydent [...], na wniosek E. S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. We wniosku tym odwołująca się wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany ww. decyzji, mimo że złożyła formalny wniosek o uznanie jej za stronę postępowania, jak również stwierdziła, iż w sprawie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 7 K.p.a. W ocenie Wojewody, nieustalenie przez organ pierwszej instancji rzeczywistego żądania wnioskującej stanowiło naruszenie przepisów art. 7, 61 § 1, 63 § 2 K.p.a. Organ pierwszej instancji powinien był, przede wszystkim, wezwać wnioskującą do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia [...] marca 2013 r., ewentualnie do wskazania przez nią, że ww. wniosek stanowi także wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 7 K.p.a. Wskazanie takie nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia, zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a., dla każdej z przytoczonych przesłanek oddzielnie, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie jednego miesiąca, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jeśli wnioskodawca nie uchybi ww. terminowi, organ wznawia postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 7 K.p.a. Wojewoda podkreślił, że jeśli w wyniku prowadzonego postępowania, wznowionego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz postanowieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 7 K.p.a. organ ustali, że przesłanka braku udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nie została spełniona, to w decyzji, opartej o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., organ powinien odmówić uchylenia zaskarżonej decyzji. W zakresie pozostałych przesłanek (art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 7 K.p.a.), natomiast, organ powinien umorzyć wznowione postępowanie. Podobnie, w razie ustalenia, że wnioskującej przysługiwał przymiot strony w ww. postępowaniu – zadaniem organu również powinna być analiza spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 7 K.p.a. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] ("skarżąca"). W skardze skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wydanie tej decyzji nastąpiło pomimo braku spełnienia przesłanek uprawniających organ drugiej instancji do wydania decyzji kasatoryjnej. Zdaniem skarżącej Wojewoda [...] zobowiązany był do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i w razie potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, a następnie zakończenia go wydaniem decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie ma zastosowania, gdy materiał dowodowy, wymagany do rozstrzygnięcia sprawy, jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena. Skarżąca stwierdziła, że treść wniosku o wznowienie postępowania, złożonego przez E. S., nie budzi wątpliwości. Podstawa prawna również została w nim wyraźnie wskazana. Zdaniem skarżącej wnioskująca dołączyła do wniosku dowody, świadczące jej zdaniem o zajściu przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6 i 7 K.p.a., a więc Wojewoda dysponował kompletnym materiałem dowodowym w sprawie. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "K.p.a." organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Na mocy § 2 tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy podkreślić, że określona w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 888/15, LEX nr 1 947 754, por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 919/15, LEX nr 1 939 358. Istotne jest przy tym, że podjęte przez organ, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., rozstrzygnięcie musi opierać się na wskazanych tam przesłankach, a więc żadne inne wady nie mogą stać się podstawą decyzji kasacyjnej, jak również organ nie może orzec na tej podstawie, gdy postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a., por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 140/15, LEX nr 1 948 784, co do zakresu prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania odwoławczego por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 573/14, LEX nr 1 635 086. Na podstawie art. 145 K.p.a., natomiast, możliwe jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w oparciu o wskazany tam, enumeratywny katalog wad postępowania. Wady te mają charakter kwalifikowany, a istotą postępowania wznowieniowego jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego jeszcze raz, od początku, właśnie ze względu na to, że wada ta mogła negatywnie wpłynąć na treść wydanej decyzji. Oznacza to, że postępowanie takie prowadzi się według przepisów o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 19 listopada 1992 r. sygn. akt SA/Ka 914/92, LEX nr 1 689 147). W niniejszej sprawie E. S., na podstawie art. 145 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, złożyła wniosek o wznowienie postępowania. W podsumowaniu tego wniosku wskazała podstawy z art. 145 § 1 pkt 5, 6, i 7 K.p.a. Organ zobowiązany więc był do wznowienia postępowania administracyjnego co do wskazanych przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 K.p.a.). Wymaga podkreślenia, że organ związany jest przesłankami wskazanymi we wniosku i to one wyznaczają zakres prowadzonego postępowania, natomiast wola strony w tej mierze nie może być dorozumiana. Co więcej, organ powinien udzielać stronie pomocy, której celem będzie właściwe sprecyzowanie zakresu i treści jej żądania. Jest to również istotne w kontekście oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 726/15, LEX nr 1 948 717). Istotnie więc organ drugiej instancji słusznie stwierdził, że w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym należy przede wszystkim ustalić żądanie strony co do podstaw wznowienia. Jak wskazano wcześniej, ograniczony zakresem art. 136 w zw. z art. 15 K.p.a., organ odwoławczy nie mógł sam poczynić wyjaśnień w tym zakresie. Kwestia sprezycowania żądania wnioskującej, ustalenie jego rzeczywistej treści, mieści się w zakresie postępowania prowadzanego przez organ pierwszej instancji. Bez dokładnego ustalenia treści żądania na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego niemożliwa jest jego merytoryczna ocena przez organ odwoławczy. Oznacza to, że inne niż zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Wojewody doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając wnioskującą jednego z jej podstawowych uprawnień, tj. prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa organy różnych stopni (art. 15 K.p.a.). Należy dodać, że rola sądu administracyjnego, dokonującego kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sprowadza się do oceny, czy zostały spełnione przesłanki, dla których organ odwoławczy wydał decyzję o charakterze kasacyjnym. W takim przypadku więc, Sąd nie bada meritum sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2279/13, LEX nr 1 592 135). Z powyższych względów – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.