VII SA/Wa 1010/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2022 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2022 r. nr 454/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Przedmiotem skargi G K ("skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego ("[...] WINB") nr [...] z [...] marca 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] ("PINB") postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2022 r., wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2351 – dalej: "pr.bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej: "k.p.a."), wstrzymał użytkowanie w charakterze hotelu mieszkalnego budynku jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ulicy [...] w [...] oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2022 r. ustalono, że budynek jednorodzinny praktycznie w całości wykorzystywany jest na najem lokali mieszkalnych. Skarżący nie przedstawił odpowiedniego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Z powyższych względów zastosowano art. 71a ust. 1 pr.bud. Przywołane postanowienie zawiera także pouczenie, że służy na nie stronom zażalenie, za pośrednictwem PINB, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, do [...] WINB. Pismem z 27 stycznia 2022 r. skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie. Po zapoznaniu się z tym zażaleniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] marca 2022 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud., stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB z [...] stycznia 2022 r. Uzasadniając powyższe postanowienie [...] WINB podał, że zgodnie z dyspozycją art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. [...] WINB stwierdził też, że ustawodawca enumeratywnie, tj. w sposób zamknięty, wymienił w k.p.a. i pr.bud. przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu drugiej instancji. W innych sytuacjach postanowienia wydane przez organ pierwszej instancji są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie jako samoistny środek zaskarżenia. Mogą one być skarżone dopiero łącznie z odwołaniem od decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę (art. 142 k.p.a.). Dalej [...] WINB wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie PINB z [...] stycznia 2022 r. zostało wydane w oparciu o art. 71a ust. 1 pr.bud. Na postanowienie wydane na ww. podstawie nie przysługuje zażalenie jako samoistny środek zaskarżenia. Dlatego też stwierdzić należało niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Jednocześnie [...] WINB zaznaczył, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo pouczył strony, wskazując, że na wydane postanowienie przysługuje zażalenie; przyjął jednak, że błędne pouczenie w tym zakresie nie może przesądzać o dopuszczalności środka zaskarżenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2022 r. wniósł skarżący G K, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zażalenia na postanowienie PINB z [...] stycznia 2022 r. i stwierdzenie, że ww. postanowienie jest niezaskarżalne, co pozbawiło skarżącego możliwości rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji, a także art. 141 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że postanowienie PINB z [...] stycznia 2022 r. jest niezaskarżalne i nie służy od niego odwołanie, podczas gdy ww. narusza interesy skarżącego. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] WINB z [...] marca 2022 r., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie PINB z [...] stycznia 2022 r., wydane na podstawie art. 71a ust. 1 pr.bud., wstrzymujące użytkowanie w charakterze hotelu mieszkalnego budynku jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...], obręb [...] przy ulicy [...] w [...] oraz nakładające na skarżącego obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowi art. 134 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. rozdziale 11 dotyczącym zażaleń) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy stosując odpowiednio art. 134 k.p.a. do zażaleń, stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. I dalej, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to w szczególności, że lista postanowień, na które przysługuje zażalenie, jest zamknięta (zasada numerus clausus), a prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać, ponieważ w każdym przypadku musi wynikać z konkretnego przepisu k.p.a. (lub przepisu pozakodeksowego), określającego dane postanowienie jako postanowienie, na które służy zażalenie. Taka konstrukcja dopuszczalności zażalenia nie stanowi naruszenia ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Nie pozbawia to zatem strony obrony jej praw; strona ma bowiem możliwość weryfikacji niezaskarżalnego postanowienia na późniejszym etapie postępowania poprzez podniesienie zarzutów przeciwku takiemu postanowieniu w odwołaniu od wydanej następnie decyzji. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie dla prawidłowości zastosowania ww. przepisów, w tym w szczególności art. 134 k.p.a., ma podstawa prawna postanowienia organu pierwszej instancji, tj. postanowienia PINB nr [...] z [...] stycznia 2022 r., przesądzająca o sposobie/możliwości jego skarżenia w administracyjnym toku instancji. Zważyć więc trzeba, że postanowienie to wydane zostało w oparciu o art. 71a ust. 1 pr.bud. Zgodnie z tym przepisem w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Co istotne, ani przepisy art. 71a, ani pozostałe przepisy pr.bud. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na wydane w ww. przedmiocie postanowienie, czy inaczej: odrębnego (za pomocą zażalenia) zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 pr.bud. Oznacza to, że akty administracyjne wydawane na podstawie powyższego przepisu, mają formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a strona może żądać weryfikacji takiego postanowienia dopiero na etapie odwołania od później wydanej decyzji (art. 142 k.p.a.) oraz w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji, orzekającą co do istoty. Sąd stwierdza zatem, że [...] WINB w okolicznościach sprawy trafnie przyjął o konieczności zastosowania art. 134 k.p.a.; na postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 pr.bud. nie przysługuje bowiem zażalenie jako samoistny środek zaskarżenia, a to musiało skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez skarżącego z przyczyn przedmiotowych. Powyższe – co Sąd już podkreślał, nie pozbawia jednak skarżącego obrony jego praw, albowiem będzie on mógł żądać weryfikacji tego postanowienia na późniejszych etapach postępowania administracyjnego (tj. w odwołaniu od decyzji, a następnie w skardze do Sądu administracyjnego na decyzję drugoinstancyjną). Nie będąc związany zarzutami skargi, Sąd zauważa również, że w postanowieniu z [...] stycznia 2022 r. PINB błędnie pouczył stronę, że na postanowienie służy zażalenie, w terminie 7 dni, do [...] WINB. Jakkolwiek błędne pouczenie strony co do prawa wniesienia zażalenia – w myśl zasady wyrażonej w art. 112 k.p.a., nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia; niemniej jednak nie może także kreować dla strony nowego uprawnienia, nieznajdującego uzasadnienia w przepisach prawa. Warunkiem zastosowania wskazanego art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Ustalenie to odbywa się poprzez odniesienie prawa do zakwestionowania orzeczenia organu za pomocą środków odwoławczych (jak odwołania, zażalenia, powództwa do sądu powszechnego, skargi do sądu administracyjnego) do normy prawnej przyznającej stronie takie prawo. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego. Ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. nie ma bowiem charakteru absolutnego i nie może stanowić o powstaniu takich praw strony w postępowaniu, tam gdzie nie zostały one w ogóle przyznane. Przepis art. 112 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. ma tym samym zastosowanie tylko wówczas, gdy prawo do wniesienia zażalenia od danego postanowienia w ogóle przysługuje (v. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2966/19). Podsumowując, zaskarżone postanowienie [...] WINB z [...] marca 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB z [...] stycznia 2022 r. nie zostało wydane z naruszeniem prawa, a oceny tej nie podważają skutecznie także zarzuty skargi. W szczególności bezzasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 15 k.p.a. oraz art. 141 § 1 k.p.a., gdyż przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 pr.bud. Odnosząc się do treści skargi, w której skarżący uzasadnia prawo do wniesienia zażalenia, Sąd wskazuje natomiast, że skarżący nie przywołał takiego przepisu, który przyznawałby mu prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak również nie podważył skutecznie zapatrywania organu zażaleniowego odnośnie do braku istnienia takiego przepisu. Samo zaś twierdzenie skarżącego, że postanowienie narusza jego interesy jest w tym względzie niewystarczające, jeżeli prawo wniesienia zażalenia nie znajduje odzwierciedlania w obowiązującym stanie prawnym. W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.