VII SA/Wa 1011/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent [...], na podstawie art. 123 § 1 i 2 oraz art. 152 K.p.a. i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku E. S. z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...], zmieniającej decyzję z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wraz z elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] i [...] w [...], przeniesioną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] na obecnego inwestora [...] sp. z o.o. [...] spółka komandytowo-akcyjna oraz zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., na wniosek E. S., zostało wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2013 r., zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę ww. budynków mieszkalnych, przeniesioną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. na obecnego inwestora oraz zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. E. S. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., wskazując w nim, że wniosek o wydanie zamiennej decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczył prac już wykonanych w dniu złożenia wniosku, więc wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla prac już wykonanych stanowi rażące naruszenie art. 36a § 5 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu brak było podstaw do wstrzymania decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. – wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji, czyli zakończenie budowy, wyklucza wstrzymanie wykonania decyzji, na podstawie której została ona zrealizowana. Zażalenie na postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. wniosła E. S. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, Wojewoda [...] uchylił postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Wojewody, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji powinien być rozpatrzony pod kątem przesłanek wskazanych w art. 152 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji jednak tego obowiązku nie dopełnił, wskazując jedynie na fakt zakończenia budowy i udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wraz z elementami zagospodarowania terenu. Skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] ("skarżąca"). W skardze wniosła o uchylenie ww. postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. odpowiada prawu ze względu na prawidłowe zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 152 § 1 K.p.a.; 2. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie postanowienia uchylającego postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji pomimo braku spełnienia przesłanek uprawniających organ drugiej instancji do wydania postanowienia kasatoryjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że organ pierwszej instancji zbadał przesłanki określone w art. 152 K.p.a. i doszedł do jednoznacznego wniosku, że nie istnieje jakiekolwiek prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Pogląd ten wyraził w uzasadnieniu postanowienia, wskazując konkretne argumenty. Organ, zdaniem skarżącej, wziął przy tym pod uwagę wszystkie dostępne mu okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "K.p.a." organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Aby zastosowanie przywołanego przepisu mogło być możliwe, wystarczy wykazanie, że zaistniała określona w nim przesłanka prawdopodobieństwa, bez względu na jego stopień (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2009/12, LEX nr 1 490 529). Przesłankę tę należy jednak oceniać w sposób zawężający, oparty na zbadaniu okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 295/10, LEX nr 1 071 256 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 462/12). Ponadto, wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. "Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 527/13, LEX nr 1 519 406, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2353/10, LEX nr 1 138 150). Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Na mocy § 2 tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy podkreślić, że "określona w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 888/15, LEX nr 1 947 754, por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 919/15, LEX nr 1 939 358). Istotne przy tym jest, że podjęte przez organ, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., rozstrzygnięcie musi opierać się na wskazanych tam przesłankach (tj. żadne inne wady nie mogą stać się podstawą decyzji kasacyjnej, jak również organ nie może orzec na tej podstawie, gdy postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 140/15, LEX nr 1 948 784, co do zakresu prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania odwoławczego por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 573/14, LEX nr 1 635 086). Wskazać należy, że przepisy o decyzji stosuje się do postanowień. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., uznając, że organ pierwszej instancji orzekł z naruszeniem art. 152 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie rozpatrzył wniosku E. S. pod kątem spełnienia przesłanek z art. 152 K.p.a. Jak wskazano wcześniej, organ oceniając wystąpienie tych przesłanek powinien brać pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne. Dopiero po dokonaniu takiej analizy, organ może bez wątpliwości rozstrzygnąć, czy w danej sprawie zaszła konieczność wstrzymania wykonania danej decyzji. Ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji powinna być zamieszczona w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu lub o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Brak wykazania przez organ okoliczności, które nie wskazują na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, w razie odmowy wstrzymania wykonania decyzji, oznacza, że nie dopełnił on tego obowiązku. Ponadto, w powyższej sytuacji, tj. gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego (nie rozpatrzył wniosku w oparciu o przywołane przesłanki), organ odwoławczy mógł jedynie uchylić to rozstrzygnięcie i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania. W innym przypadku Wojewoda wydałby decyzję z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, która jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 1989 r. sygn. akt II SA 1198/88, publ. ONSA 1989/1/36). Należy dodać, że rola sądu administracyjnego, dokonującego kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy wydał decyzję o charakterze kasacyjnym. W takim przypadku więc, Sąd nie bada meritum sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2279/13, LEX nr 1 592 135). Z powyższych względów – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.