VII SA/Wa 1013/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi H.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2024 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz H. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1013/24 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2024 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej: "SKO", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 262 § 2 i art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610, dalej: "k.c."), po rozpatrzeniu zażalenia H. B. na postanowienie Wójta Gminy G. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2024 r., nr [...] ustalające koszty postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że R. A. S. i M. W. S. w dniu 5 lipca 2023 r. złożyli wniosek o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr geod. [...] z działką nr geod. [...] stanowiącą własność H. B. B., z obrębu M., gm. G. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2023 r., znak: [...] Wójt Gminy G. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ww. działek. Do czynności przeprowadzenia postepowania rozgraniczeniowego organ upoważnił geodetę J. P. ( nr uprawnień [...]), wyłonionego w postępowaniu konkursowym. Na podstawie dokumentacji geodezyjnej, Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] stycznia 2024r., działając na podstawie art. 33 ust 1, ust 2 w zw. z art. 31 ust 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U. z 2023r., poz. 1752 ze zm.), zatwierdził granice przedmiotowych nieruchomości, zgodnie z protokołem granicznym, załączonym do operatu rozgraniczeniowego zarejestrowanym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej 7 grudnia 2023r. pod nr [...]. W następstwie podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r. znak: [...] określił koszty przeprowadzonego rozgraniczenia na kwotę 2500,00 zł ( brutto) oraz ustalił kwotę zobowiązania pieniężnego pomiędzy strony postępowania w częściach: - R. A. S. i M. S. solidarnie - 1250,00 zł; - A. B. - 1250,00 zł. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zainicjowane przez R. A. S. i M. S. postępowanie prowadzone było również w interesie skarżącej jako właściciela działki nr ew. [...]. Bez znaczenia dla kwestii obciążenia stron postępowania kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostaje natomiast okoliczność, która ze stron to postępowanie zainicjowała. Pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. należy - w przypadku postępowania rozgraniczeniowego - rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej i należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego powstała nowa, stabilna i udokumentowana prawnie granica. SKO wskazało, że przebieg granicy pomiędzy działką nr ew. [...] i działką nr ew. nr ew. [...] był sporny. Dokonanie zatem rozgraniczenia, mającego na celu bezsporne określenie granic, leżało w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, których dotyczył spór graniczny i to bez względu na przyczyny tego sporu. W ocenie SKO, organ I instancji zasadnie uznał, że w realiach niniejszej sprawy koszty postępowania rozgraniczeniowego winny ponieść w równych częściach strony tego postępowania, tj. właściciele rozgraniczanych nieruchomości, proporcjonalnie do udziałów w przysługującym im prawie własności. Organ nie naruszył przy tym art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 k.p.a., gdyż w świetle wyżej poczynionych rozważań, koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione również w interesie skarżącej, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Co należy jeszcze raz powtórzyć, interes prawny w ustabilizowaniu granicy pomiędzy działkami mają obydwie strony postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem organu II instancji, procedura wyłonienia geodety również nie budzi wątpliwości. SKO wskazało, że brak jest podstaw do podważania przyjętej przez organ I instancji kwoty 2500,00 zł, stanowiącej koszty postępowania rozgraniczeniowego. Trudno również uznać, że wysokość wynagrodzenia geodety była wygórowana. SKO podkreśliło także, że Wójt Gminy G. był w pełni uprawniony do samodzielnego wyboru geodety do wykonania czynności rozgraniczeniowych, zaś przepisy prawa nie nakładały na organ obowiązku wyłonienia geodety w drodze przetargu. Na koniec swoich rozważań organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 152 k.c. właściciele działek rozgraniczanych powinni ponosić koszty ustalenia granicy po połowie. Słusznie uznano, że R. A. S. i M. S. jako właściciel działki nr ew. [...] i H. B. jako właścicielka działki nr ew. [...] powinni ponieść połowę kosztów rozgraniczenia, czyli kwotę 1250,00 zł - każdy. Jak już wcześniej wspomniano, postępowanie rozgraniczeniowe rozstrzyga o zasięgu prawa własności danego podmiotu. Prawo własności do nieruchomości stanowiącej przedmiot rozgraniczenia równoznaczne jest więc z posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym. W ocenie SKO przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przy udziale geodety leżało w interesie wszystkich stron tego postępowania, w tym w interesie skarżącej. Jednocześnie nie uwzględniając zarzutu skarżącej zawartego w odwołaniu, organ II Instancji wyjaśnił, że w kosztach rozgraniczeniowych nie mogli partycypować właściciele innych działek, pomimo, że brali udział w postępowaniu ( działki nr ew. [...]- D. M. oraz działki nr ew. [...] – Gmina G.), bowiem to nie między ich działkami dokonano rozgraniczenia. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. B., podnosząc, że podział kosztów geodety nie uwzględnił wszystkich uczestników postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2024r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z dnia [...] stycznia 2024r. ustalające koszty postępowania rozgraniczenia nieruchomości. Organ I instancji postanowieniem z dnia 8 stycznia 2024r. , działając na podstawie art. 262 § 1 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 k.p.a. określił koszty postępowania rozgraniczeniowego działek położonych w obrąbie M., nr geod. [...] stanowiącej własność R. S. i M. S. z działką nr geod. [...] stanowiącą własność H. B., na kwotę 2500 zł oraz ustalił kwotę zobowiązania pieniężnego pomiędzy stronami w częściach: - R.S. i M. S. - 1250 zł; - A. B. - 1250 zł. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej: uPGiK, rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz w przypadkach określonych w ustawie, sądy. Treść art. 30 ust. 1 uPGiK stanowi, że organy przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 31 ust. 1 uPGiK, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Należy też zauważyć, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wyróżniamy dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie - decyzję rozgraniczającą. W razie zaś, gdy nie dojdzie do zawarcia przez strony ugody i brak podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu organ umarza postępowanie administracyjne i z urzędu przekazuje sprawę do rozpoznania sądowi powszechnemu. Ponadto strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Sąd ten rozpoznaje sprawę o rozgraniczenie w postępowaniu nieprocesowym stosując kolejno kryteria rozgraniczenia określone w art. 153 Kodeksu cywilnego (art. 33 i art. 34 uPGiK). Podkreślić trzeba, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 26) wyrażono wiążący pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Jednocześnie wskazać trzeba, że ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego obejmujących wynagrodzenie uprawnionego geodety za dokonane czynności geodezyjne, dokonywane w nawiązaniu do treści zawartej z nim umowy, nie jest automatyczne i wymaga weryfikacji oraz oceny przedstawionych przez geodetę wyników jego prac, przedłożonej dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości, specyfikacji kosztów oraz rachunku. Organ wykazał, że wynagrodzenie geodety wynikające z umowy zawartej z Gminą mieści się w akceptowalnej cenie rynkowej za tego typu usługi i pozostaje w realnym związku z nakładem pracy geodety. Wybór geodety nastąpił zgodnie z przepisami. Wójt działając na podstawie art. 31 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne , ogłosił konkurs na wybór geodety w celu rozgraniczenia nieruchomości. Z przedstawionych ofert wybrano najbardziej korzystną ofertę uprawnionego geodety J. P. ( nr upr. [...]) ( protokół z postępowania konkursowego z dnia 17 lipca 2023r.). Geodeta wykonał obowiązki wynikające z przywołanej umowy – czynności ustalenia przebiegu granic na gruncie zostały przeprowadzone w dniu 29 września 2023r. i 3 listopada 2023r. Sporządzona dokumentacja geodezyjna została pozytywnie zweryfikowana przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. i w dniu 7 grudnia 2023r. przyjęta do zasobu geodezyjnego pod numerem [...]. Geodeta w dniu 11 grudnia 2023r. wystawił fakturę Nr [...] na kwotę 2500 zł. Następnie Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] stycznia 2024r., działając na podstawie art. 33 ust 1, ust 2 w zw. z art. 31 ust 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U. z 2023r., poz. 1752 ze zm.) , zatwierdził granice przedmiotowych nieruchomości, zgodnie z protokołem granicznym, załączonym do operatu rozgraniczeniowego zarejestrowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej 7 grudnia 2023r. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że biorąc pod uwagę zakres prac rozgraniczeniowych i czynności służących ustaleniu przebiegu granic, sporządzeniem operatu rozgraniczeniowego, nie można uznać kwoty wynagrodzenia geodety za wygórowaną i odbiegająca od realiów takich kosztów. Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązują normy, z których wynikałyby górne stawki wynagrodzenia za opinię biegłego - w rozpatrywanej sprawie za opinię biegłego geodety sporządzoną stosownie do art. 31 ust. 1 uPGiK. Zatem organ administracji publicznej zlecając biegłemu sporządzenie opinii jest zmuszony przyjmować stawki rynkowe, a w konkretnej sprawie wysokość wynagrodzenia biegłego może być znacząco różna niż w innych podobnych sprawach, choćby ze względu na niepewność co do ilości osób chętnych do sporządzenia takiej opinii. Podkreślić przy tym należy, że organ administracji publicznej nie może, tak jak sąd powszechny, narzucić biegłemu wysokości wynagrodzenia za sporządzoną opinię przy zastosowaniu stawek wskazanych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu udokumentowania wydatków niezbędnych do wydania opinii w postępowaniu cywilnym. Wskazać także wypada, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym upoważniony przez organ geodeta wykonuje szereg różnorodnych czynności służących ustaleniu przebiegu granic nieruchomości, które podzielić można na analityczne (polegające na analizie informacji zawartych w dokumentach pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, a także w dokumentacji uzyskanej od stron postępowania) i procesowe, związane z ustaleniem przebiegu granic na gruncie oraz przeprowadzeniem rozprawy granicznej z udziałem stron. Rezultatem pracy geodety jest operat rozgraniczeniowy, obejmujący wszystkie dokumenty postępowania rozgraniczeniowego, na które składa się dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości i dokumentacja techniczna. Tym samym więc zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił łączną wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2500 zł. Wskazać także trzeba, że zarzuty skargi dotyczą głównie zasady podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy stronami postępowania. Odnosząc się do powyższego zagadnienia zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA z 2007 r., nr 2, poz. 26) rozstrzygnął występujące w orzecznictwie sądów rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może tymi kosztami obciążyć każdą ze stron postępowania rozgraniczeniowego. We wskazanej uchwale NSA wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, NSA wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a,), a w przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie może być bowiem wątpliwości co do tego, że pewne i bezsporne ustalenie granic nieruchomości co do zasady leży w interesie wszystkich właścicieli tych nieruchomości. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności. W sposób wyczerpujący zebrał i rozważył cały zebrany materiał dowodowy, a następnie do ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy prawa. Zasadnie także nie uwzględnił organ w procesie podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego właścicieli działek nr ew. [...]- D. M. oraz działki nr ew. [...] – Gminy G., bowiem rozgraniczenie nie obejmowało tych działek i w żaden sposób nie wpływało na ich granice. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarówno decyzja organu odwoławczego jak i organu I instancji dotknięte są wadą w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia połowy kosztów postępowania rozgraniczeniowego jako właściciela działki nr ew. [...]. Jak bowiem wynika z akt postępowania – wypisu z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielką działki nr ew. [...] w obrębie M., gm. G. jest H. B. B., która powinna być adresatką postanowienia ustalającego koszty postępowania rozgraniczającego w świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem jak wynika z postanowienia organu I instancji zaakceptowanego przez SKO, do uiszczenia połowy kosztów zobowiązana została A. B. W toku postępowania administracyjnego przedłożono organowi pełnomocnictwo z dnia 2 listopada 2023r., w którym H. B. B. ustanowiła swoim pełnomocnikiem w sprawach dotyczących działki – A. B. ( k-18 akt I instancji). Nie ulega wątpliwości, że w przypadku ustanowienia pełnomocnika, adresatem decyzji/ postanowienia jest wówczas podmiot, w imieniu którego pełnomocnik podejmuje czynności w postępowaniu, nie zaś pełnomocnik, bowiem z faktu ustanowienia kogoś pełnomocnikiem w sprawie, nie wynika, że pełnomocnik wchodzi w prawa materialne mocodawcy. W treści postanowienia należy wskazywać adresata postanowienia, a nie jego pełnomocnika, którego należy umieścić dopiero w rozdzielniku jako podmiot do którego następuje doręczenie aktu. Gdy strona jest reprezentowania przez prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, to ona jest adresatem wszelkich decyzji/postanowień wydawanych w sprawie, a jedynie ich doręczenie następuje do rąk pełnomocnika. Adresatem decyzji/postanowienia w żadnym wypadku nie może być pełnomocnik, gdyż nie jest on stroną postępowania. Powyższa wadliwość rozstrzygnięć obu instancji skutkować musi ich uchyleniem, zaś przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, w tym w szczególności organ I instancji uwzględni powyższe uwagi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2023r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania , na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.