VII SA/Wa 1014/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi L i C Z na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Postanowieniem z dnia (...) maja 2002 roku, nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) na podstawie art. 50 ust.1 pkt. 1 w zw. z art. 71 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.) wstrzymał L. i C. Z. użytkowanie budynku sklepu w części wykorzystywanej na zakład pogrzebowy położonego na działce o nr ew. (...) przy ul. (...) w (...). W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) stwierdził, że inwestor samowolnie zmienił użytkowanie części sklepu przeznaczonego do sprzedaży kwiatów poprzez wykorzystywanie pomieszczeń sklepu na zakład pogrzebowy. Decyzją z dnia (...) czerwca 2002 roku, Nr (...)2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) na podstawie art. 51 ust.1 pkt.2 w zw. z art. 71 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nakazał L i C Z przedłożenie następujących dokumentów: 1. decyzji Wójta Gminy (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki o nr ew. (...) w (...), z zaznaczeniem czy na działce tej możliwa jest budowa obiektów usługowych typu zakład pogrzebowy, 2. inwentaryzacji wraz z opinią techniczną obiektu przystosowanego pod zakład pogrzebowy, 3. pozytywnej opinii rzeczoznawcy do spraw sanitarno - higienicznych dotyczącej części obiektu przeznaczonej pod zakład pogrzebowy. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedstawienie tych dokumentów jest niezbędne do doprowadzenia zmienionej części obiektu do stanu zgodnego z prawem. Pismem z dnia (...) października 2002 roku L i C Z wystąpili z do Starosty Powiatowego w (...) z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania budynku sklepu położnego na działce o nr ew. (...) na Dom Pogrzebowy. Decyzją z dnia (...) listopada 2002 roku, Nr (...) Starosta Powiatu (...) na podstawie art. 71 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane udzielił L i C Z pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku usługowego kwiaciarni na Dom Pogrzebowy o powierzchni użytkowej 63,13 m2. Decyzją z dnia (...) maja 2003 roku, Nr (...) Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu (...) z dnia (...) listopada 2002 roku, przy czym w treści decyzji omyłkowo wskazano, iż decyzja Starosty zapadła w dniu (...) listopada 2002 roku. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2004 roku, sygn. akt 7/IV SA 2034/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W S uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) maja 2003 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu (...) z dnia (...) listopada 2002 roku. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż przeróbka pomieszczeń kwiaciarni na pomieszczenie, w którym mają być świadczone usługi wykraczające poza zakres usług podstawowych oznacza zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Nadto zakładem uciążliwym może być również zakład, który nie jest zaliczony do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a miejscowy plan zagospodarowania dopuszcza lokalizację na działce na której usytuowany jest zakład tylko usług nieuciążliwych. Zdaniem Sądu nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Organy architektoniczno budowlane przed wydaniem decyzji winny sprawdzić czy zmiana sposobu użytkowania części kwiaciarni na zakład pogrzebowy z uwagi na możliwość przechowywania tam zwłok, pozostaje w zgodności z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 roku, nr 23, poz. 295 ze zm.) oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Decyzją z dnia (...) czerwca 2005 roku, Nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) na podstawie art. 71 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane udzielił L I C Z pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku usługowego kwiaciarni położonego na działce o nr ew. (...) przy ul. (...) w (...) na Dom Pogrzebowy. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W S wnosząc o jej uchylenie jako sprzecznej z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wydanie decyzji odmownej. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2006 roku, Nr (...)(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) czerwca 2005 roku i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kompetencje i zadania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego określone zostały w art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Nie został w nim ujęty art.71 ust.1 Prawa budowlanego. Oznacza to, iż sprawy udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W tej sytuacji prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe winno być umorzone. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli L i C Z podnosząc zarzut, iż spełnili wszystkie wymogi niezbędne do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 kpa. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając, iż organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do wydawania rozstrzygnięć na podstawie art.71 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzył postępowanie prowadzone przed tym organem. Zgodzić należy się z poglądem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozpoznawania wniosków o zmianę sposobu użytkowania obiektu w oparciu o wymieniony wyżej przepis. Nie oznacza to jednak, że fakt ten winien skutkować umorzeniem postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu należącego do skarżących L i C Z. Zmiana sposobu użytkowania obiektu w świetle aktualnie obowiązujących przepisów może nastąpić na dwa sposoby. Pierwszy sposób polega na tym, że przed przystąpieniem do zmiany sposobu użytkowania właściciel obiektu budowlanego na podstawie art.71 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane dokonuje zgłoszenia zamiaru dokonania takiej zmiany. Organem właściwym do przyjęcia zgłoszenia jest w tym przypadku organ administracji architektoniczno - budowlanej. Jeśli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia nie wyrazi sprzeciwu co do planowanej zmiany sposobu użytkowania zgłaszający może dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jeśli zaś zmiana sposobu użytkowania obiektu zostanie dokonana samowolnie wówczas możliwe jest na podstawie art.71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przeprowadzenie postępowania, które może skutkować legalizacją takiej samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Do przeprowadzenia tego postępowania organem właściwym są organy nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, skarżący L i C Z dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania części należącego do nich budynku. Co więcej wszczęte zostało w tym przedmiocie, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...), postępowanie administracyjne. Postanowieniem z dnia (...) maja 2002 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał użytkowanie budynku w części wykorzystywanej na zakład pogrzebowy. Następnie decyzją z dnia (...) czerwca nałożył na skarżących określone obowiązki. Po wykonaniu tych obowiązków przez skarżących z niewiadomych powodów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zamiast kontynuować postępowanie i zakończyć je określonym rozstrzygnięciem nie podjął żadnych czynności zaś skarżący po wykonaniu obowiązków nałożonych na nich przez organ nadzoru budowlanego wystąpili do organu administracji architektoniczno - budowlanej o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku. W tym miejscu stwierdzić należy, iż w dacie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu przez skarżących obowiązywały inne uregulowania prawne związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu oraz samowolną zmianą sposobu użytkowania. Zgodnie z treścią art.71 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym na datę samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez skarżących - zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia właściwego organu, to jest organu administracji architektoniczno - budowlanej. W wypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania zastosowanie miał natomiast art.71 ust.3 wymienionej wyżej ustawy, który częściowo odsyłał do odpowiedniego stosowania art.50 i art.51 tejże ustawy. Organami właściwymi do wydawania rozstrzygnięć przewidzianych w art.71 ust.3 były organy nadzoru budowlanego co wynikało wprost z treści art.83 ust.1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) prawidłowo więc stosując odpowiednio art. 50 postanowieniem wstrzymał użytkowanie obiektu. Prawidłowo też, stosując odpowiednio art.51 ust.1 pkt.2, w drodze decyzji nałożył na skarżących określone obowiązki, w celu doprowadzenia samowolnego użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Kolejnym posunięciem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego winno być albo wydanie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, przy odpowiednim zastosowaniu art.51 ust.1 a, albo wydanie w oparciu o przepis art.51 ust.1 w zw. z art.71 ust.3 decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z akt sprawy - jak już wcześniej stwierdzono - wynika, iż takiej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał. Zamiast tego wszczęte zostało postępowanie przez organy administracji architektoniczno - budowlanej. W sytuacji gdy decyzje organów administracji architektoniczno - budowlanej zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2004 roku, sygn. akt 7/IV SA 2034/03 sprawa winna zostać przekazana do zakończenia organom nadzoru budowlanego. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając wymienionym wyżej wyrokiem wydane przez organy administracji architektoniczno - budowlanej decyzje nie wypowiadał się w kwestii organów właściwych do rozpoznawania sprawy jednakże nastąpiło to tylko dlatego, że Sądowi przekazano jedynie akta postępowania organów administracji architektoniczno budowlanej. Brak wypowiedzi Sądu w tym przedmiocie nie oznacza, iż Sąd akceptował fakt prowadzenia postępowania przez organy administracji architektoniczno - budowlanej w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organy nadzoru budowlanego w ocenie Sądu są więc właściwe do prowadzenia postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego przez skarżących. Nie zmienia tego faktu okoliczność wskazania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego błędnej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Tego typu uchybienie może być wyeliminowane przez organ odwoławczy, który może zmienić w tej części decyzję organu pierwszej instancji. Podanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie oznacza, iż rozstrzygnięcie to wydał organ niewłaściwy. O tym czy sprawa jest prowadzona przez organ właściwy decyduje charakter sprawy. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż organy nadzoru budowlanego rozpoznając sprawę samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez skarżących części obiektu budowlanego winny stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w ich brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) to jest obowiązujące w 2002 roku. Przesądzają o tym następujące przepisy: 1. art.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 roku Nr 80, poz.718), z którego wynika, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (to jest przed dniem 11 lipca 2003 roku) stosuje się przepisy dotychczasowe, 2. art. 2 ust.1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 roku Nr 93, poz. 888) z którego wynika, iż do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy (to jest od dnia 1 lipca 2004 roku) stosuje się nowe przepisy, jednakże przepisu art.71 a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku. Zdaniem Sądu (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien więc merytorycznie rozpoznać odwołanie W S od decyzji organu pierwszej instancji. Odnoszenie się do przedstawionych przez skarżących argumentów, które ich zdaniem mają przemawiać za udzieleniem im pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania jak również do argumentów uczestnika postępowania W S, mających przemawiać za odmową udzielenia takiego pozwolenia na obecnym etapie postępowania jest przedwczesne. Będzie to możliwe dopiero po merytorycznym rozpoznaniu odwołania W S przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wydania w tym przedmiocie merytorycznego rozstrzygnięcia jeśli zostanie ono zaskarżone do sądu administracyjnego. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.1c i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Odnośnie zgłoszonego przez pełnomocnika W S wniosku o zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania stwierdzić należy, iż wniosek ten nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a co za tym idzie nie mógł być on przez Sąd uwzględniony. Zgodnie z treścią art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden przepis tejże ustawy nie przewiduje możliwości zasądzenia zwrotu wydatków od strony skarżącej na rzecz uczestnika postępowania. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania poniesionych w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym następuje od organu na rzecz strony skarżącej (art.200 i 201 wymienionej wyżej ustawy). Wyjątkowo też Sąd może nałożyć obowiązek zwrotu kosztów w całości lub w części od skarżącego na rzecz organu administracji jeśli koszty te powstały na skutek niesumiennego lub oczywiście niewłaściwego postępowania skarżącego (art.208 powołanej wyżej ustawy).