VII SA/Wa 1016/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r. ([...]), na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu skargi D. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] w egzekwowaniu obowiązku przywrócenia przez A. i M. K. poprzedniego sposobu użytkowania parteru i piętra budynku przy ul. [...] w [...], nałożonego decyzją z dnia [...] września 2008r. ([...]), utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. ([...]) - oddalił skargę. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. ([...]) wstrzymał wykonanie ww. decyzji. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt: II SA/Po 10/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę p.p. [...]. Pismem z dnia 21 stycznia 2010r. D. B. wniosła ww. skargę. Organ wojewódzki stwierdził, że organy nadzoru nie otrzymały ww. wyroku. Organ powiatowy nie miał możliwości zapoznania się z orzeczeniem sądu, dlatego nie miał podstaw do podjęcia czynności egzekucyjnych w niniejszej sprawie. Zażalenie na to postanowienie złożyła D. B. wskazując, że art. 286 § 1 ppsa ma na celu umożliwienie organom wykonania wyroków uwzględniających skargę i nie odnosi się do wyroków oddalających skargę. W takiej sytuacji ostateczna decyzja ma być wykonywana i egzekwowana. Brak akt również nie może być przeszkodą do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, albowiem podstawą wszczęcia tego postępowania jest wniosek wierzyciela i wystawiony tytuł wykonawczy, nie całe akta sprawy. Ponadto, organy miały pełną możliwość sporządzenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. ([...]), na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu ww. zażalenia - uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawą oddalenia skargi na bezczynność organu powiatowego nie może być okoliczność, iż organ ten nie otrzymał odpisu nieprawomocnego wyroku. Wskazał, że pismem z dnia 7 grudnia 2009r. D. B.wystąpiła do organu stopnia podstawowego z wnioskiem o zastosowania środków egzekucyjnych załączając odpis wyroku z dnia 3 listopada 2008r. Następnie stwierdził, że organ wojewódzki nie odniósł się do powyższej kwestii. Nie wyjaśnił, czy organ powiatowy rzeczywiście otrzymał ww. wniosek wraz z wyrokiem. Organ II instancji wyjaśnił, że art. 286 § 2 ppsa odnosi się wyłącznie do orzeczeń uwzględniających skargę. Wskazał również, że kwestia prawomocności wyroku, jak i zwrotu akt organowi pozostaje bez znaczenia, gdyż akt administracyjny podlega wykonaniu w sytuacji wydania przez sąd orzeczenia w pierwszej instancji. a więc nieprawomocnego. Organ nie może uzależniać prowadzenia postępowania egzekucyjnego od zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem sądu, bowiem wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu administracyjnego, a zatem przekazując akta administracyjne do sądu organ i tak będzie zobligowany do podjęcia czynności egzekucyjnych. Skargę na to postanowienie złożyła A. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzucając: - nieprawidłową interpretację art. 286 § 1 i 2 ppsa poprzez przyjęcie, iż przepis ten odnosi się tylko do wyroków uwzględniających skargę, - nieprawidłową interpretację art. 61 § 1, 61 § 2 i 61 § 6 ppsa wskutek nieuwzględnienia art. 61 § 2 w zw. z art. 193 ppsa w konsekwencji przyjęcie, iż od daty wydania orzeczenia przez sąd I instancji akt administracyjny podlega wykonaniu, - naruszenie art. 7 kpa poprzez brak ustaleń faktycznych, w szczególności pominięcie złożonego przez skarżących wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżąca wskazała, że art. 286 § 1 ppsa nie rozróżnia orzeczeń uwzględniających albo oddalających skargę. Stwierdziła, że dopuszczalne jest, po wydaniu wyroku oddalającego skargę, ubieganie się o wstrzymanie wykonania decyzji. Zdaniem skarżącej, dopiero od momentu zwrotu akt zawierających prawomocne orzeczenie liczony jest termin do załatwienia sprawy przez organ określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić również trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), dalej zw. ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wskazać należy, że istotą powstępowania odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Wynikająca z art. 138 § 2 kpa kompetencja kasacyjna tego organu ograniczona jest tylko do przypadków, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części i nie może być rozszerzana na inne wady postępowania, ani wady samej decyzji. Innymi słowy organ II instancji może wydać decyzję (postanowienie) kasacyjną jedynie w sytuacji, gdy wad postępowania pierwszoinstancyjnego nie da się wyeliminować przed organem odwoławczym. Ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie, że wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyroki WSA w W-wie z dnia 14 grudnia 2005r., I SA/Wa 237/05, niepubl.; NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl.). Każdy przypadek wydania decyzji kasacyjnej bez podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. oraz bez wyjaśnienia przyczyny niezastosowania art. 136 kpa stanowi naruszenie tego przepisu mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie, gdyż organ odwoławczy nie wykazał, że uzupełnienie materiału dowodowego wymagało przeprowadzenia postępowania w całości bądź w znacznej części, jak również potrzeba ta nie wynika z akt sprawy. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał jedynie na konieczność wyjaśnienia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w jakiej dacie organ stopnia podstawowego uzyskał informację o wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku oddalającego skargę pp. [...] w sprawie o sygn. akt. II SA/Po 10/09, w szczególności czy organ uzyskał tą wiadomość z pisma D. B. z dnia 21 stycznia 2010r. wnoszącej o podjęcie czynności egzekucyjnych, do którego wnioskodawczyni doręczyła odpis ww. wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien mieć na uwadze, że uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie mógł przeprowadzić przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Niewątpliwie wyjaśnienie ww. kwestii leżało w kompetencji organu odwoławczego i nie powodowało konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania w znacznej części. Wbrew twierdzeniom przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu, to właśnie z zasady dwuinstancyjności wypływa obowiązek organu odwoławczego do dokonywania własnych ustaleń faktycznych. Do zachowania ww. zasady nie wystarczy bowiem wydanie dwóch rozstrzygnięć przez organy różnych stopni. Organ odwoławczy rozstrzyga sprawę merytorycznie, a zatem – jak już wyżej wskazano - ma prawo i obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a., w sytuacji gdy nie ma potrzeby prowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. Tym niemniej – wbrew zarzutom skargi - należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawała kwestia prawomocności ww. wyroku, jak i zwrotu akt do organu administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał wykonanie decyzji własnej z dnia 3 listopada 2008r. W dniu 27 listopada 2009 r. zapadł wyrok oddalający skargę pp. [...] złożoną na powyższą decyzję. Oznacza to, że w tej dacie straciło moc postanowienie o jej wstrzymaniu, a decyzja podlegała wykonaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 § 6 ppsa wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Tylko w przypadku wyroków uwzględniających skargę zastosowanie znajduje art. 152 ppsa, zgodnie z którym sąd określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Słuszne były również rozważania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie braku podstaw do zastosowania art. 286 § 2 ppsa w niniejszej sprawie. Przepis ten – wbrew twierdzeniom skarżącej – dotyczy wyroków uwzględniających skargę, co wynika wprost z jego treści. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa może mieć miejsce w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną bądź w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu.. W świetle przedstawionej argumentacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu II instancji będzie uzupełnienie dowodów i wydanie postanowienia co do istoty sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.