VII SA/Wa 1018/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki sieci wodociągowej skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie O. [...] w W. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r. nr [...] uchylająca -w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z [...] października 2009 r. nakazującą Stowarzyszeniu O. [...] całkowitą rozbiórkę sieci wodociągowej zrealizowanej na terenie działek nr ew. [...] we wsi W., gm. P. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] października 2009 r. została wydana po przeprowadzeniu przez ten organ -wszczętego z urzędu postępowania- dotyczącego zrealizowanej na ww. działkach sieci wodociągowej i na skutek decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r. uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie tego organu z [...] stycznia 2009 r. wraz z postanowieniem z [...] października 2008 r. wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., Nr 1118 ze zm.). Podczas przeprowadzonej kontroli w dniu [...] września 2008 r. organ nadzoru budowlanego ustalił, iż bez decyzji o pozwoleniu na budowę i bez zatwierdzonej dokumentacji budowlanej wykonano na terenie ogrodu działkowego "[...]" w W. sieć wodociągową zasilającą działki pracownicze z własnego ujęcia wody. Ustalił też, że docelowa długość sieci ma wynosić 1000 – 1200 m, a obecnie ułożone jest około 700 m oraz, że chwili obecnej sieć nie jest połączona ze studnią i jest nieczynna. Z uwagi na poczynione w sprawie ustalenia i stosując się do orzeczenia kasacyjnego organu wojewódzkiego z [...] marca 2009 r., postanowieniem z [...] marca 2009 r. organ nadzoru budowlanego zobowiązał Stowarzyszenie O. [...] do przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności ww. obiektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź, w przypadku braku planu, decyzją o warunkach zabudowy 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymagane przez organ dokumenty zostały przez Stowarzyszenie złożone w zakreślonym terminie. Orzekając w dniu [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. powołał się na przepis art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zastosował nakaz rozbiórki sieci wodociągowej, albowiem Stowarzyszenie nie wykonało nałożonego obowiązku przedstawienia odpowiednich, określonych w ww. postanowieniu, dokumentów. Wyjaśnił, iż wprawdzie Stowarzyszenie złożyło oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i załączyło do niego zaświadczenie Wójta Gminy P. z [...] czerwca 2009 r. (z którego wynika, iż Gmina, będąc właścicielem działki, na której znajdują się ogrody działkowe, wyraża zgodę na wykonanie rozprowadzenia instalacji wodociągowej), to jednak dokumentu tego nie można uznać za dokument dający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Dlatego też organ stwierdził, iż należało orzec o rozbiórce samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Stowarzyszenie O. [...] nie zgodziło się z taką oceną sprawy i wniosło odwołanie od decyzji organu I instancji domagając się jej uchylenia. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję [...] marca 2010 r., którą uchylił decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego sieci techniczne zaliczane są do budowli. Tym samym wymagane jest na nie pozwolenie na budowę. Natomiast zgodnie z projektem budowlanym budowa obejmuje realizację wodociągu z przyłączami, zatem nie można zaliczyć przedmiotowej w sprawie inwestycji do wykonania samych przyłączy. Dalej, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. W omawianej sprawie inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu i zrealizował budowę w postaci sieci wodociągowej w warunkach samowoli budowlanej, a to wypełnia przesłanki stosowania art. 48 Prawa budowlanego. Wyjaśnił przy tym, iż przepis ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, o ile nie jest możliwa jego legalizacja. Mając to na uwadze organ I instancji nałożył na Stowarzyszenie obowiązek przedstawienia dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Działanie organu I instancji w tym zakresie organ wojewódzki uznał za prawidłowe. Natomiast stwierdził dalej, że organ ten nie miał żadnych kompetencji do merytorycznej weryfikacji oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i właściwym do jego merytorycznej weryfikacji jest organ ścigania. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż Stowarzyszenie złożyło wszystkie dokumenty przewidziane w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Dokonanie takiej oceny uzasadniało zaś uchylenie decyzji PINB w P. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Stowarzyszenie O. [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając naruszenie art. 3 pkt 1 lit. b, art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 9 oraz art. 3 pkt 6 i pkt 7a, art. 48, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała na to, iż decyzja zaskarżona jest tylko pozornie korzystna dla Stowarzyszenia. Wprawdzie uchyla nakaz rozbiórki, ale nie poddaje ocenie przyjętą w sprawie i wadliwą kwalifikację prawną wykonanych czynności. Nie wyjaśnia na jakiej podstawie przyjęto, że realizacja sieci wodociągowej winna być traktowana jako budowa obiektu budowlanego. W ocenie strony skarżącej w świetle obowiązującego prawa nie można traktować sieci wodociągowej jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Aby dany obiekt uznać za obiekt budowlany, a konkretnie za budowlę, musi on stanowić całość techniczno-użytkową. Tego wymogu instalacja wykonana na terenie ogrodów działkowych nie spełnia. Sens istnienia instalacji ogranicza się bowiem tylko i wyłącznie do jej funkcjonalnego powiązania i obsługi ogrodów działkowych. Tym samym instalacja ta nabiera charakteru co najwyżej urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a za obiekt budowlany, o którym mowa w tym przepisie, należałoby uznać ogród działkowy. Wskazując na powyższe strona skarżąca zarzuciła, iż organu nadzoru budowlanego nie oceniły sprawy w ww. zakresie, naruszając w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 tej ustawy. Podkreśliła też, że wyjaśnienie powyższego ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, albowiem może okazać się, iż błędnym było zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uznania zarzutów w niej podniesionych. Nie znalazł też żadnych innych powodów do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania ww. przepisu. Zgodnie z tym unormowaniem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w przepisie art. 136 k.p.a., albo przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja powyższego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie narusza i w okolicznościach sprawy jest jak najbardziej zasadna. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prowadząc postępowanie w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego uznał, iż Stowarzyszenie nie przedstawiło wymaganego kompletu dokumentów, o których mowa w ust. 3 wskazanego artykułu i o które to zwrócił się do inwestora w celu legalizacji wykonanej w warunkach samowoli budowlanej sieci wodociągowej. Na tej podstawie organ odstąpił od zbadania -w oparciu o art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego- złożonych do akt sprawy dokumentów i uznał, że zachodzi podstawa z ust. 4 art. 48 do wydania orzeczenia o nakazie rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w skarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, że organ I instancji nie miał żadnych uprawnień do merytorycznej oceny oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jego zakwestionowania, a w konsekwencji do przyjęcia, że inwestor nie wykonał nałożonego na niego -na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego- obowiązku. Prawidłowo też [...]WINB uznał, że wobec złożenia przez inwestora wszystkich wymaganych -w tym przypadku- przepisami prawa dokumentów (albowiem tylko ww. oświadczenie zostało zakwestionowane), organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. Winien więc mieć na względzie art. 48 ust. 5 i art. 49 Prawa budowlanego. To zaś w ocenie Sądu w pełni uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy prawidłowo uchylił więc decyzję wydaną w I instancji w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego (orzekającą o nakazie rozbiórki przedmiotowej w sprawie sieci wodociągowej), i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Nie mógł prowadzić postępowania sam we wskazanym zakresie, albowiem prowadziłoby to niewątpliwie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem, organ odwoławczy prawidłowo na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu I instancji uznając, że organ ten nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego w koniecznym w sprawie zakresie. Tak dokonanej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zmieniają zarzuty podniesione w skardze, dotyczące wadliwego zastosowania w sprawie trybu wynikającego z art. 48 Prawa budowlanego. Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, iż zarzuty w tym zakresie pojawiły się dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie były one podnoszone przez Stowarzyszenie na żadnym etapie postępowania administracyjnego. W odwołaniu od decyzji wydanej w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, Stowarzyszenie kwestionowało jedynie dokonaną przez organ ocenę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i załączonego do niego zaświadczenia. Nie kwestionowało prowadzenia sprawy w ww. trybie, nie kwestionowało też postanowienia, którym nałożono na Stowarzyszenie obowiązek przedstawienia dokumentów wymienionych w ust. 3 art. 48 ww. ustawy celem zalegalizowania obiektu zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Tym samym organ odwoławczy nie mógł do tych zarzutów odnieść się w sposób obszerny w uzasadnieniu swojego orzeczenia i trudno wobec tego zarzucić temu organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej należy zauważyć, iż [...]WINB wskazał w pierwszej kolejności w uzasadnieniu swojej decyzji na art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego podnosząc, że sprawa dotyczy budowli, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał również, że z projektu budowlanego złożonego w sprawie wynika, iż budowa obejmuje realizację wodociągu z przyłączami. W ocenie Sądu takie stanowisko organu II instancji i taka ocena kwalifikacji prawnej obiektu przedmiotowego w sprawie jest właściwa i zgodna z przepisami prawa. W sprawie bezspornym jest, iż Stowarzyszenie O. [...] wykonało wodociąg z przyłączami. Wskazuje na to wyraźnie projekt budowlany złożony przez inwestora, sporządzony przez osobę z uprawnieniami w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji sanitarnych. Mowa w tym projekcie nie o instalacji wodociągowej wewnętrznej, ale o instalacji wodociągowej wykonanej zgodnie "z instrukcją wykonania i odbioru zewnętrznych instalacji wodociągowych wykonanych z rur PVC i PE". Zrealizowana instalacja wodociągowa z rur PVC ma długość 1250 mb oraz 680 mb - z rur PE. Została wykonana na terenie ogródków działkowych. Nie oznacza to jednak, że jest z ogródkami działkowymi związana z w sposób, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i że winna być wobec tego traktowana jako urządzenie budowlane. Stanowisko prezentowane w sprawie przez stronę skarżącą (a wskazujące właśnie na taką kwalifikację zrealizowanego obiektu), nie zasługuje bowiem -w ocenie Sądu- na uwzględnienie i nie uzasadniało wydania innego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy niż przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Definicja urządzenia budowlanego zawarta jest w art. 3 pkt 9 omawianej ustawy. Przepis ten stanowi, że przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietnik. Z treści tego przepisu bezspornie wynika, że musi istnieć związek urządzenia z obiektem budowlanym (budynkiem, budowlą, obiektem małej architektury - v. art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Taki związek w okolicznościach sprawy nie występuje. Nie można bowiem stwierdzić, aby obiektem budowlanym, z którym miałaby być związana zrealizowana sieć wodociągowa był teren ogródków działkowych traktowany przez stronę skarżącą jako całość. Na terenie ogródkowych działkowych mogą być realizowane altany, obiekty gospodarcze, które przez Prawo budowlane traktowane są samodzielnie. W ocenie Sądu również instalacja wodociągowa, a właściwie wodociąg z przyłączami zrealizowany na terenie ogródków działkowych, stanowi całość techniczno-użytkową funkcjonującą niezależnie od tego, że został wykonany na ww. terenie. Przedmiotowy w sprawie wodociąg należy zatem uznać za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, o czym stanowi również art. 3 pkt 3 tej ustawy, który do budowli zalicza sieci techniczne, a także sieci uzbrojenia terenu. Definicję sieci uzbrojenia terenu zawiera art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wedle tego przepisu przez sieci uzbrojenia terenu rozumie się wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia, w tym wodociągowe. Jednocześnie należy zauważyć i podkreślić, iż na tle przepisów Prawa budowlanego instalacja wodociągowa może być traktowana zarówno jako budowla jak i urządzenie budowlane. Ocena i kwalifikacja prawna takiego obiektu zależeć będzie od okoliczności faktycznych sprawy, w tym cech tego obiektu. W przypadku instalacji wodociągowej wewnętrznej związanej z budynkiem, instalacja taka będzie mieściła się w pojęciu urządzenia budowlanego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 462/98, lex nr 77636). Taka sytuacja jednak w sprawie nie występuje. Z tych też przyczyn, oceniając zarzuty strony skarżącej podniesione w skardze a sprowadzające się do wadliwego przyjęcia w sprawie, iż sieć wodociągowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, Sąd nie znalazł żadnych podstaw do ich uwzględnienia i uchylenia z tego powodu zaskarżonego orzeczenia. Konkludując, stanowisko organu odwoławczego o zasadności zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego jest w pełni uzasadnione. Zrealizowany przez skarżące Stowarzyszenie obiekt stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, na której realizację konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Skoro inwestycja ta została zrealizowana bez ostatecznej decyzji wydanej w tym przedmiocie, to uzasadnione jest stwierdzenie, że sieć wodociągowa została wykonana na terenie ogródków działkowych przez ww. Stowarzyszenie w warunkach samowoli budowlanej. Skoro zaś inwestor złożył wszystkie wymagane w sprawie w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumenty, to należało przeprowadzić postępowanie w celu legalizacji obiektu, a tego bezspornie organ I instancji nie uczynił, i to też musiało skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Na koniec, mając na uwadze zarzut skargi związany z naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez udział w sprawie M. Z. trzeba wskazać, iż postępowanie przed organami nadzoru budowlanego było prowadzone wprawdzie w związku z pismem powyżej wskazanej, natomiast zostało wszczęte z urzędu. Wynika to z zawiadomienia organu o wszczęciu postępowania z 8 września 2008 r. Jednocześnie zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż M. Z. będąca w chwili wszczęcia postępowania członkiem Stowarzyszenia O. [...] nie ma przymiotu strony w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nieprawidłowe działanie organów w tym zakresie nie miały jednak żadnego wpływu na końcowy wynik postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.