VII SA/Wa 102/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2005 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 300 (trzystu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta i Gminy L. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r., na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie porozumienia zawartego w dniu 31 maja 2000 r. pomiędzy Powiatem W., a Gminą L. po rozpatrzeniu wniosku Z. i W. S. z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę w przedmiocie rozbudowy istniejącego budynku cukierni wraz z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną i centralnego ogrzewania oraz wentylacji i klimatyzacji, na działce o nr ew. [...] położonej w L. przy ul. W. [...], przy zachowaniu warunków wskazanych w w/w decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2002 r. Z. i W. S. wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na dokonanie przedmiotowej inwestycji. Wskutek wszczętego postępowania, osoby uczestniczące w postępowaniu tj. T. H. i M. G., złożyli zastrzeżenia do planowanej rozbudowy, kwestionując zgodność inwestycji z zapisem obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy L. oraz nie zachowanie odpowiednich odległości między budynkami, urządzeniami, granicami działki i zabudową na działkach sąsiednich. Poruszana kwestia niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem Zagospodarowania Przestrzennego została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dokonano również oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 35 ust. 1, w tym pkt 1 lit c Prawa budowlanego. W ocenie organu przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany wykonany został zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz spełnia warunki określone w ustawie Prawo budowlane, jak również w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiotowa decyzja jest zgodna z obowiązującym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 2002 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. G. i T. H., działający przez radcę prawnego M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę wydania pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku cukierni przy ul. W. [...] w L., ewentualnie o: zawieszenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oraz przekazanie sprawy do SKO w [...] o zbadanie legalności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z [...] lutego 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 KPA. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. wydał Z. i W. S. pozwolenie na dokonanie przedmiotowej inwestycji wbrew zgłoszonym wcześniej przez skarżących zarzutom, tj.: 1) sprzeczności planowanej inwestycji z obowiązującym Planem Zagospodarowania Przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego), 2) niezgodności inwestycji z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Zarzuty te nie zostały rozważone przez organ I instancji. W ocenie skarżących nie ulega wątpliwości, ze planowana inwestycja jest sprzeczna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, gdyż z planu tego wynika, iż działka nr [...] przy ul. W. położona jest "na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej. Ciąg handlowy ul. W.". Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że "cukiernia" będzie miała charakter produkcyjny i to na dużą skalę. Projekt przewiduje, ze "cukiernia" będzie zakładem samodzielnym posiadającym pełne zaplecze produkcyjne i socjalno-biurowe. Po rozbudowie zakładu, produkcja cukiernicza będzie odbywać się na miejscu w ilości około 300 do 500 kg na dobę , w różnym asortymencie. Projekt przewiduje instalację różnych maszyn i urządzeń. W ocenie skarżących inwestycja nie doprowadzi do rozbudowy cukierni, tylko do powstania zakładu cukierniczego, wytwórczego. Skarżący zarzucili, że organ I instancji rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę tej okoliczności, stwierdził jedynie, że poruszona kwestia niezgodności planowanej inwestycji z Planem Zagospodarowania Przestrzennego została rozstrzygnięta ostatecznie decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w L. z dnia [...] lutego 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym organ ten naruszył art. 35 ust. 1 pkt1 lit a Prawa budowlanego, nakazujący organowi rozpoznającemu sprawę, badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem w celu wykluczenia możliwości rozpoczęcia budowy w miejscu nie przewidzianym na ten cel w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego. Ponadto stwierdzenie organu I instancji, iż nie widzi przeszkód do zachowania odległości między projektowaną budową, a elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, jest nieprawdziwe. Wystarczy bowiem wskazać na treść ustaleń z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – punkt 1 lit a) nakazujący zachować istniejącą linię zabudowy od ulicy W., czyli poprowadzić planowaną rozbudowę przy granicy działki skarżącego G. W tej sytuacji planowana inwestycja pochłonie 100 % działki inwestora, której łączna powierzchnia ma tylko 226 m2. W ocenie skarżącego takie działanie wyrządzi im szkodę bowiem obniży wartość rynkową ich działek, zwłaszcza, że planowana inwestycja to budynek piętrowy. Skarżący ponadto wskazali, że przedmiotowa rozbudowa, nawet w dotychczasowym profilu działalności naruszy także ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Skarżący wskazali również, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 5 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 Prawa budowlanego zawiera wymagania, których należy dochować w trakcie projektowania, budowy , użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych. Jest to wymóg zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Planowana inwestycja interes ten w sposób drastyczny narusza. W szczególności uniemożliwi dostęp do drogi publicznej z posesji nr [...] będącej własnością skarżącego H. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...].12.2003 r., działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołania M. G. i T. H. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2003 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie skarżących zasługuje na uwzględnienie w całości. Poruszona kwestia niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym Planem zagospodarowania Przestrzennego została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...].7.2002 r. przez SKO w [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzasadnienie w/w decyzji brzmiało: w niniejszej sprawie nie istnieje możliwość odmowy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej decyzji". Organ nie stwierdził również uchybień z zakresu wymogów ochrony środowiska. W odniesieniu do zarzutu niezgodności inwestycji z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) należy stwierdzić , że skarżący miał rację. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. S., reprezentowany przez radcę prawnego A. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że skarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] marca 2003 r. dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku cukierni zlokalizowanej na działce nr Ew. [...] w L. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że inwestycja nie spełnia wymagań przewidzianych dla usytuowania budynków przewidzianych w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (chodziło o niezachowanie odpowiedniej odległości od granic nieruchomości sąsiedniej). Jednocześnie organ przyjął, że nie zachodzi żaden z wyjątków określonych w § 12 ust. 6 powołanego rozporządzenia, który pozwoliłby na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki. W ocenie skarżących stwierdzenie takie jest błędne, bowiem w myśl § 12 ust. 6 pkt 1 w/w rozporządzenia budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.. Wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 r. wyraźnie wskazano, że z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. wynika, iż infrastruktura usługowa umieszczona w planie może być realizowana między innymi w formie obiektów rozproszonych w zabudowie mieszkaniowej na działkach bądź na skoncentrowanych ośrodkach usługowych I/II stopnia. Ustalenie występowania owego wyjątku na podstawie uzasadnienia decyzji jest w niniejszej sprawie uzasadnione, zważywszy że powołana decyzja dotycząca warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana [...] lutego 2002 r. kiedy to obowiązywało Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Zgodnie z § 12 ust. 6 w/w rozporządzenia usytuowanie budynku przy granicy działki wymagało co do zasady pisemnej zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej. Zgoda nie była jednak wymagana jeżeli takie usytuowanie budynku wynikało z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W czasie więc wydania przez Burmistrza Gminy L. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiednie zapisy w samej treści decyzji nie były konieczne dla ustanowienia wyjątku od reguły przewidzianej obecnie w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. Wojewoda [...] wydał na podstawie art. 138 § 2 Kpa, który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jest to wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (art. 138 Kpa). Wojewoda [...] ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2003 r. przez M. G. i T. H. stwierdził, że kwestia niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym Planem Zagospodarowania Przestrzennego została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 r. dotyczącą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości. Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, iż brak jest uchybień z zakresu wymogów ochrony środowiska, nie podając na jakiej podstawie faktycznej i prawnej oparł swoje przekonanie. Następnie Wojewoda [...] zgodził się z zarzutem podnoszonym w odwołaniu, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 w/w rozporządzenia, przytoczył jedynie sam przepis paragrafu 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wskazał na jakich okolicznościach faktycznych oparł to przekonanie, a więc nie wykazał dlaczego organ I instancji naruszył § 12 w/w rozporządzenia i jaki charakter miło to naruszenie (czy "rażące naruszenie prawa", czy – nie). Organ II instancji naruszył więc przepis art. 107 § 1 Kpa, który stanowi między innymi, iż decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, którego to uzasadnienia zabrakło w zaskarżonej decyzji, natomiast art. 107 § 3 Kpa określa, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W związku z art. 107 § 1 i 3 Kpa pozostają artykuły 7 i 77 § 1 Kpa. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Kpa) organy administracji powinny podjąć wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 Kpa) organy są obowiązane do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zachodzi więc wątpliwość czy organ II instancji rozpatrzył cały materiał dowodowy, a przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji było uzasadnione, ponieważ na postawie art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może orzec o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w przypadku gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co mogłoby zaistnieć w przypadku gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania administracyjnego bądź przeprowadziłby postępowanie z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Należy stwierdzić, iż przyczyny - z powodu, których Wojewoda [...] uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 Kpa, tj. wydał decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - winny się znaleźć w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 1 i 3 Kpa, ponieważ w niniejszej sprawie mamy odczyniania z odstępstwem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (art. 138 Kpa) i dlatego organ drugo-instancyjny w uzasadnieniu powinien wyjaśnić dlaczego swoje rozstrzygnięcie oparł na art. 138 § 2 Kpa. Biorąc pod uwagę powyższe z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.