VII SA/Wa 102/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K.O. i T.O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. po rozpatrzeniu wniosku K. O. i T. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia, na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. L dz. [...] wpisującej do rejestru zabytków kamienicę mieszczańską przy R. w P., działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 z 2003 r. poz. 1568, ze zm.) oraz 17 pkt 2, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 6 lutego 2014 r. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. l. dz. [...] wpisano do rejestru zabytków kamienicę mieszczańską przy R. w P. Wnioskiem z dnia 5 marca 2007 r. K. O. i T. O. zwrócili się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o skreślenie oficyny zachodniej tej kamienicy z rejestru zabytków. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. ww. organ odmówił uwzględnienia wniosku, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Decyzja ta została skontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1032/10 oddalił skargę na tę decyzję. Następnie w dniu 27 maja 2013 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek K. O. i T. O. o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia, na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. Wskazał na charakter postępowania o uchyleniu lub zmianie ostatecznej decyzji podkreślając szczególny tryb postępowania określony w art. 161 k.p.a. Stwierdził, że zagrożenie dóbr, które wskazała strona we wniosku, nie powstało na skutek wydania decyzji o wpisie przedmiotowej kamienicy wraz z oficyną do rejestru zabytków, lecz na skutek okoliczności powstałych później. Minister zwrócił uwagę na przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i przepisy o skreśleniu zabytku z rejestru. Wskazał, że w trybie art. 49 ust. 1 wskazanej ustawy prowadzone jest postępowanie z odwołania Państwa O. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r. Uznał, że okoliczność powyższa przesądza o bezcelowości wszczynania postępowania z art. 161 k.p.a. Żądanie wnioskodawców należało uznać za przedwczesne, jako złożone przed zakończeniem postępowania w sprawie ich odwołania. W dniu 19 lutego 2014 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek K. O. i T. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r., w którym podniesiono, że wniosek został złożone przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., postępowanie wykonania remontu jest postępowaniem niezależnym od postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej i nie ma żadnych podstaw do uzależniania możliwości rozpatrzenia wniosku od uprzedniego rozstrzygnięcia postepowania w sprawie wykonania remontu. Podkreślono, że oficyna stanowi zagrożenie dla życia ludzkiego z uwagi na stan techniczny budynku i nie jest możliwe zabezpieczenie budynku w sposób uniemożliwiający włamań przez osoby bezdomne i tym samym wyeliminowanie sytuacji zagrożenia dla życia ludzkiego. Zaznaczyli, że wbrew twierdzeniu organu, że nie skorzystali z możliwości złożenia wniosku o skreślenie zabytku z rejestru, taki wniosek złożyli. Po rozpoznaniu ww. wniosku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r., mocą którego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia, na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. wpisującej do rejestru zabytków kamienicę mieszczańską przy R. w P. W uzasadnieniu postanowienia Minister zwrócił uwagę na subsydiarny charakter trybu wzruszania decyzji ostatecznych na podstawie art. 161 k.p.a., podkreślił że w tym trybie można uchylić decyzję ostateczną tylko wtedy, gdy w inny sposób nie można usunąć zagrożenia, o którym mowa w tym przepisie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nadal nie zostały wyczerpane inne możliwości usunięcia zagrożenia, bowiem po uchyleniu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r. sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto ponownie wskazano, że jeżeli po wydaniu decyzji Ministra o odmowie skreślenia zabytku z rejestru zabytków nastąpi zmiana okoliczności, np. zmiana stanu technicznego zabytku mająca wpływ na jego wartości historyczne, naukowe lub artystyczne, podmiot legitymowany może ponownie złożyć wniosek o skreślenie obiektu z rejestru zabytków. Zauważył, że od wydania ostatniej decyzji w sprawie skreślenia upłynęło 5 lat, co prawdopodobnie spowodowało pogłębienie degradacji przedmiotowego budynku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyli K. O. i T. O. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. pomimo, że zostało ono wydane z naruszeniem zasad określonych w art. 1, 6, 7, 8, 9, 77 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący wykazali, że w przedmiotowej sprawie zaistniały realne przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, co jest podstawą do uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 161 k.p.a. Podkreślono, że oficyna stanowi zagrożenia dla życia ludzkiego z uwagi na stan techniczny budynku. Powtórzono argumenty z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o włamaniach do budynku przez osoby bezdomne i braku możliwości zabezpieczenia obiektu w sposób uniemożliwiający dalszych włamań i wyeliminowania sytuacji zagrożenia dla życia ludzkiego. Wskazano, że z uwagi na wyczerpanie drogi administracyjnej w przedmiocie wykreślenia z rejestru zabytków przedmiotowej oficyny usunięcie stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu poprzez rozbiórkę oficyny jest możliwe jedynie poprzez złożenie wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej a następnie poprzez uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę. Podkreślono, że obecny stan budynku dowodzi, że utracił on wszelkie wartości historyczne. Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r., który po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia, na podstawie art. 161 k.p.a. decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. wpisującej do rejestru zabytków kamienicę mieszczańską przy R. w P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania był przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji konserwatorskiej w trybie art. 161 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 161 § 1k.p.a., Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Z brzmienia przepisu art. 161 § 1 k.p.a. wynika, że ma on m.in. na celu usunięcie stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu. Przy czym, zastosowanie wskazanego przepisu jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie wskazanych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania. Podkreśla się, że postępowanie nadzwyczajne prowadzone w trybie art. 161 k.p.a. dające możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. (zob. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 3 wyd, Warszawa 2011, s. 899). Ponadto, uchylona lub zmieniona w trybie art. 161 § 1 k.p.a. może być wyłącznie taka decyzja ostateczna, która nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie innych przepisów przewidujących zmianę lub uchylenie takich decyzji. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2450/13 – treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu prawidłowe jest ustalenie organu, że nie występują przesłanki do zastosowania trybu z art. 161 § 1 k.p.a. Decyzja, którą chcą wzruszyć w nadzwyczajnym trybie art. 161 § 1 k.p.a. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 z 2003 r. poz. 1568, ze zm.). Jak zasadnie wskazał organ w ustawie tej zawarte są przepisy (art. 49 ust. 1 czy też przepisy o skreśleniu zabytku z rejestru – art. 13 ust. 1), które prowadzą do celu, który chcą osiągnąć skarżący. Nakazanie wykonania prac konserwatorskich lub prac budowlanych przy zabytku prowadzi właśnie do usunięcia zagrożenia zniszczenia lub istotnego zniszczenia zabytku, które może zagrażać wartościom związanym z tym obiektem. W dacie wydania postanowienia, zarówno wydanego w warunkach pierwszej instancji, jak i zaskarżonego postanowienia, a nawet w dacie złożenia skargi i daty rozprawy, nie zostało zakończone postępowanie w sprawie remontu obiektu chronionego, w którym organ oceni, czy istnieje możliwość usunięcia zagrożenia w trybie wydania nakazu wykonania prac konserwatorskich czy też prac budowlanych przy zabytku. Ponadto, od daty wydania decyzji odmowie skreślenia zabytku z rejestru upłynęło 5 lat, i należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w tym okresie nastąpiło pogłębienie degradacji przedmiotowego budynku, co być może pozwoli na wykreślenie zabytku z rejestru na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należy jeszcze raz powtórzyć za organem, że określony w art. 161 § 1 k.p.a. tryb wzruszania decyzji ostatecznych ma charakter subsydiarny, co oznacza, że ustawodawca przyjmuje zasadę, iż w oparciu o powołany przepis właściwy organ może działać tylko wtedy, gdy w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia. W ocenie Sądu prawidłowe jest ustalenie organu, że nie występują przesłanki do wszczęcia postępowania na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.