VII SA/Wa 1021/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Paweł Konicki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. L. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2024 r. Nr 304/2024 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu M. L. jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 marca 2024 r. (Nr 304/2024) uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z [...] stycznia 2024 r. (Nr [...]) w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu 9 października 2023 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wpłynęło pismo informujące, że w P. przy ul. [...] znajduje się pobudowany budynek (garaż), który powstał 15 lat temu i nie jest zgodny ze sztuką budowlaną. Budynek wybudowany jest przy granicy posesji przy ul. [...] w odległości ok. 50 cm, posiada dach dwuspadowy i w czasie opadów woda wdziera się na posesję nr [...] (ul. [...]). Zawiadomieniem z 17 października organ nadzoru budowlanego poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budynku garażowego na działce nr ew. [...] obr. [...] w P. oraz o terminie planowanych oględzin ww. nieruchomości. 17 listopada 2023 r. przedstawiciel organu dokonał oględzin budynku gospodarczo - garażowego położonego przy ul. [...] w P., ustalając, że "ok. 0,5 m od południowej granicy międzysąsiedzkiej i w granicy z działką wschodnią istnieje budynek gosp. - garażowy o wymiarach 7 m x 7 m, przylegający z wiatą o wymiarach 4 m x 4 m, granica zachowana. Budynek po stronie południowej nie posiada rynien (...)". Pismem z 20 listopada 2023 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i przysługującym im prawach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Decyzją z [...] stycznia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682) nakazał M. L. i A. R. wykonanie od strony granicy południowej rynien z rurami spustowymi odprowadzającymi wody opadowe z połaci dachowej budynku gospodarczo - garażowego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w P. na własną posesję - w ten sposób, aby wody opadowe nie przedostawały się na nieruchomość sąsiednią, nie zawilgacały ścian budynków oraz ogrodzenia miedzysąsiedzkiego, w terminie 4 miesięcy od daty, w której decyzja stanie ostateczna. Odwołanie od powyższego decyzji złożyła A. W., zarzucając jej niewyjaśnienie sprawy, która była przedmiotem pisma inicjującego postępowanie oraz podkreślając, że organ I instancji w ogóle nie zbadał kwestii legalności posadowienia budynku tak blisko granicy. Decyzją z 22 marca 2024 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, prowadząc przedmiotowe postępowanie organ I instancji naruszył przede wszystkim zasadę wyrażoną w art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie. Jak zauważył organ odwoławczy, zaskarżona decyzja odnosi się wyłącznie do zgodności z przepisami odprowadzania wód opadowych z dachu budynku gospodarczo - garażowego. Organ powiatowy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na okoliczność legalności budynku, w tym również kwestii usytuowania budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] do granicy działki nr ew. [...]. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy obiekt nie posiada właściwego systemu odprowadzania wód opadowych z dachu, tak nieprawidłowym było wydanie zaskarżonej decyzji wyłącznie w kwestii odprowadzenia wód opadowych. Uwzględniając argumentację odwołania, w ocenie organu II instancji zasadnym było w pierwszej kolejności zbadanie legalności spornego obiektu, zwłaszcza że z protokołu oględzin z 17 listopada 2023 r. wynika, iż przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 0,5 m od granicy działki nr ew. [...]. Tym samym, zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie organ I instancji nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie w sposób wyczerpujący, czym istotnie naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W stanie faktycznym sprawy zachodziła konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności opisanych powyżej mających istotny wpływ na wynik sprawy i wykraczających poza zakres art. 136 K.p.a. (przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do legalności obiektu, od czego zależeć będzie przyjęcie właściwego trybu postępowania) z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła M. L., wnosząc aby Sąd uchylając decyzję z 22 marca 2024 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zobowiązał organ do wydania decyzji z katalogu art. 138 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 K.p.a. w szczególności umorzenia postępowania odwoławczego, a także o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżąca w sprzeciwie podniosła następujące zarzuty: 1. organ II instancji naruszył art. 111 § K.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpoznanie odwołania A. W., zamiast umorzenia postępowania odwoławczego. Skoro A. W. twierdzi że: "Niemniej jednak głównym przedmiotem zawiadomienia był fakt nieprawidłowego posadowienia budynku (...) Organ I instancji w ogóle nie zbadał kwestii legalności i posadowienia budynku tak blisko granicy z sąsiednią nieruchomością, skupiając się wyłącznie na kwestii odprowadzania wód opadowych" to organ powinien potraktować jej odwołanie jako wniosek o uzupełnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z [...] października 2023 r. A. W. przecież nie kwestionowała decyzji w zakresie rozstrzygnięcia co do kwestii odprowadzania wód opadowych a domagała się wydania orzeczenia co do kwestii wg niej nierozstrzygniętej, tj. zbadania legalności budynku gospodarczo - garażowego. Tym samym organ powinien zastosować art. 111 § 1 K.p.a., a w przypadku wątpliwości wezwać A. W. do sprecyzowania, 2. przyjmując, że organ II instancji prawidłowo przyjął do rozpoznania odwołanie A. W. to zaniechał przeprowadzenia dowodów z urzędu w trybie uzupełnienia postępowania dowodowego co umożliwiłoby wydanie decyzji merytorycznej w sprawie przez organ II instancji a nie kasacyjnej. W ocenie wnoszącej sprzeciw doprowadziło to do naruszenia art. 6 K.p.a., 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 136 § 1 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. 3. organ II instancji naruszył również art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych twierdzeń. Strona nie wiedziała, że organ drugiej instancji zamierza wydać decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Gdyby miała tego świadomość, mogłaby złożyć dodatkowe wyjaśnienia lub dowody. Dlatego naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. miało wpływ na wydanie decyzji kasacyjnej zamiast merytorycznej. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podkreśliła, że organ II instancji nieprawidłowo rozpoznał odwołanie zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze. Co istotne, odwołująca nie kwestionowała prawidłowości rozstrzygnięcia PINB co do odprowadzania wód opadowych, a jej odwołanie było ukierunkowane na kwestie nierozstrzygniętą, czyli zbadanie legalności budynku gospodarczo - garażowego. W tym stanie rzeczy stronie przysługuje wniosek o uzupełnienie decyzji przez organ I instancji a nie odwołanie do organu II instancji. Dlatego też postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone. Do uzupełnienia decyzji organu I instancji nie jest z kolei właściwy organ odwoławczy. Nadto organ zaniechał przeprowadzenia dowodów z urzędu w trybie uzupełnienia postępowania dowodowego co umożliwiłoby wydanie decyzji merytorycznej w sprawie przez organ II instancji a nie kasacyjnej. Odpowiedź na sprzeciw wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnoszą o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.) oraz nie badając innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. I chociaż postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, to organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazując na powyższe, stwierdzić należy, że w stanie prawnym niniejszej sprawy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, porównując zakres wniosku o wszczęcie postępowania, jego przedmiot określony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz treść kontrolowanej decyzji organu I instancji, doszedł do prawidłowego wniosku, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nie wyjaśnił podstawowej okoliczności sprawy, jaką jest legalność budynku gospodarczo – garażowego na działce nr [...] w P.. Organ I instancji, ograniczając swoje rozstrzygnięcie jedynie do kwestii zgodności z przepisami prawa odprowadzania wód opadowych z dachu tego budynku, wydał decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności dotyczących orynnowania budynku w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, nie ustalając czy sam budynek został legalnie zrealizowany. Ma o tyle istotne znaczenie, że sprawdzenia tego domagała się właścicielka nieruchomości sąsiedniej (adresat wniosku na kopercie) jak również w tym przedmiocie było prowadzone postępowanie administracyjne. Nie wyjaśnienie kwestii legalności zrealizowania budynku, jak prawidłowo uznał organ odwoławczy, stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające jedynie w części, pomijając jednak jego istotę, tj. ustalenie, czy budynek gospodarczo – garażowy został wybudowany legalnie. Nieprzeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji uniemożliwiało organowi odwoławczemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a., bowiem oznaczałoby to w istocie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej jego części przez organ odwoławczy, a co prowadziłoby z kolei do naruszenia zasadny dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Na obecnym etapie rozpatrzenia sprawy nie można organowi odwoławczemu skutecznie poczynić zarzutu, że bezpodstawnie uchylił się od jej załatwienia co do istoty. Odnosząc się z kolei zarzutów przedstawionych w sprzeciwie, stwierdzić należy, że prawidłowo organ odwoławczy uznał, że pismo A. W. z 26 stycznia 2024 r. zatytułowane "odwołanie" zgodnie z jego treścią stanowi tenże środek zaskarżenia a nie wniosek o uzupełnienie decyzji. Ocena legalności przedmiotowego budynku gospodarczo – garażowego musi poprzedzać ocenę prawidłowości sposobu odprowadzania wód opadowych z tego budynku. Dlatego też wbrew ocenie strony skarżącej nie można było przyjąć, że obie te kwestie dało się od siebie wyodrębnić i uzupełnić wydaną decyzję organu I instancji. Przepis art. 51 Prawa budowlanego, na podstawie którego organ I instancji wydał swoją decyzję, nie znajduje zastosowania do przypadków tzw. samowoli budowlanej. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Brak wyjaśnienia podstawowej kwestii, to jest legalności budynku skutkowało koniecznością powtórzenia postępowania przez organ I instancji a nie uzupełnieniem rozstrzygnięcia odnoszącego się jedynie do funkcjonowania tego budynku, a więc sposobu odprowadzenia z niego wód opadowych. Z tego też względu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 111 § 1, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 i 2 w związku z art. 140 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 136 § 1, art. 138 § 2 i art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., w ocenie Sądu brak pouczenia strony skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przez organ odwoławczy nie miał wpływu na wynik sprawy tym bardziej, że strona będzie mogła składać dowody w toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem nadzoru budowlanego, realizując swoje uprawnienia procesowe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 P.p.s.a.