VII SA/Wa 1022/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J.N. z Kancelarii Adwokackiej w W. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. ), po rozpatrzeniu zawiadomienia inwestora: A. i J. W. o zakończeniu budowy - zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości przy Al. [...] w W., dz. ew. nr [...], wykonanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2005 r. wydanej przez Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...].08.2006 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomienie o zakończeniu budowy na nieruchomości przy Al. [...] w W. Przy zawiadomieniu inwestor złożył oświadczenie kierownika budowy o robotach wykonanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami oraz inne wymagane dokumenty. Organ zgłosił jednak sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania wskazując, że aktualnie toczy się postępowanie administracyjne z wniosku T. K. w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego realizowanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy Al. [...] w W. Odwołanie od decyzji złożyli inwestorzy A. i J. małżonkowie W. Po rozpoznaniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania. T. K., będąca właścicielką sąsiedniej nieruchomości przy Al. [...] w W. po powzięciu informacji o decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. złożyła od niej odwołanie w dniu [...] lutego 2008r. W uzasadnieniu odwołania wskazała między innymi, że z jej wniosku toczy się przed organem nadzoru budowlanego postępowanie dotyczące legalności nadbudowywanego i rozbudowywanego budynku. Mimo tego nikt nie została powiadomiona o zgłoszeniu inwestora o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu, co stanowiło istotne uchybienie proceduralne. W jej ocenie powinna być stroną takiego postępowania, gdyż jest najbliższą sąsiadką przedmiotowej nieruchomości, żywotnie zainteresowaną prawidłowością wybudowanego obiektu. Ponadto wskazała, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13.11.2007 r. (sygn. akt VII SA/ Wa 1532/07) zostały uchylone decyzje o pozwoleniu na nadbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego po zapoznaniu się z odwołaniem T. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r., zgłaszającej sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego przy Al. [...] w W. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ podał, że legitymację strony do wniesienia odwołania należało oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Przekonanie wnoszącej odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jej praw i obowiązków podlegało ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Inwestorami rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego byli A. i J. W. Tym samym jedynie małżonkowie W. posiadają przymiot strony w postępowaniu, dotyczącym pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Dlatego organ odwoławczy, stwierdził że wnosząca odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. i umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., wniosła T. K. domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego polegające na przyjęciu błędnej wykładni powyższego przepisu poprzez stwierdzenie, że nie przysługuje jej legitymacja do wniesienia odwołania, oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 138 § 1 kpa). Uzasadniając skargę podniosła, że organ jako podstawę powziętej decyzji wskazał przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Opierając się na tym przepisie stwierdził, że nie jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, gdyż nie jest inwestorem. Skarżąca wywodziła, że wprawdzie literalne brzmienie w/w przepisu wskazuje, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor ale dotyczy to tylko sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Przepis ten nie ma zastosowania, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. W jej ocenie sprawa dotyczy samowoli budowlanej, o czym świadczy fakt, iż nie została wyjaśniona kwestia spełnienia przesłanek do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto postępowanie w sprawie kontroli budowlanej zostało wszczęte z jej inicjatywy. Wystąpiła także z wnioskiem do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] o przeprowadzenie kontroli budynku po zakończonych pracach budowlanych. W tych okolicznościach zdaniem skarżącej, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. została wydana na podstawie błędnie dokonanej wykładni przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i z przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Na początku przypomnieć należy, że postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Z przyczyną o charakterze przedmiotowym mamy do czynienia m.in. wtedy, kiedy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Nie jest dopuszczalne rozpoznawanie odwołania od decyzji, która nie funkcjonuje w obrocie prawnym. W tej sprawie zaistniała taka sytuacja. Bowiem po wydaniu decyzji o sprzeciwie co do zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku, odwołanie od niej złożyli inwestorzy A. i J. małżonkowie W. Po rozpoznaniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania uznając, iż sprzeciw został wydany przez organ I instancji po upływie ustawowego terminu. Skarżąca T. K., której decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. o sprzeciwie nie doręczono, złożyła od niej odwołanie dopiero w dniu [...] lutego 2008r., czyli w dacie kiedy kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym już nie było. Poza tym należy podkreślić, że samo powzięcie wiadomości o wydaniu przez organ I instancji decyzji przez podmiot mający przekonanie o tym, iż jest stroną postępowania, nie powoduje otwarcia od początku terminu do wniesienia odwołania. Wprawdzie stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania ale tylko wówczas, gdy podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.), wniósł odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. W niniejszej sprawie jednak wszystkie terminy do wniesienia odwołania upłynęły, a nade wszystko nie istniała już w obrocie prawnym decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy powinien zatem wydać postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania, które ma charakter wyłącznie procesowy. Zbędne zatem byłoby zamieszczanie w jego uzasadnieniu treści dotyczącej posiadania uprawnień strony przez osobę wnoszącą odwołanie, bowiem treść taka dotyczy kwestii merytorycznych, które nie mogą być rozstrzygane w drodze takiego postanowienia. Przepis art. 134 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, iż odwołujący się nie są stronami postępowania. Poza tym jak już wskazano fakt powzięcia wiadomości o decyzji, która nie została uprzednio doręczona odwołującej się, nie miał bezpośredniego wpływu na bieg ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności nie otworzył on na nowo biegu tego terminu dla tego podmiotu. Skoro brak było podstaw do rozpoznania odwołania (ocena przymiotu strony zawiera ocenę merytoryczna), to niewątpliwie takie rozstrzygnięcie było wadliwe i wymagało uchylenia przez Sąd. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia wyżej wskazanych uwag i wydania stosownego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przedmiotowej ustawy.