VII SA/Wa 1022/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi J. P. i W. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych skargę oddala. VII SA/Wa 1022/10 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazem nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1 , 49 ust. 1, 2, art. 89 pkt. 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego nakazał J. i W. P. dzierżawcom zespołu folwarcznego w K., w skład którego wchodzi gorzelnia w K. przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku tj. - budynku gorzelni w K., wpisanym do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] pod numerem rejestru [...] w następującym zakresie: 1) remont konstrukcji gorzelni w zakresie: remont stropów gorzelni, remont więźby dachowej 2) naprawa pokrycia dachowego, 3) wykonanie opierzeń blacharskich , 4) wykonanie właściwego odprowadzenia wód deszczowych od budynku poprzez założenie rynien i rur spustowych, w terminie do dnia 31 sierpnia 2009 r. Konserwator podniósł, iż budynek gorzelni w K. wpisany jest do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] pod numerem rejestru [...]. Obiekt wzniesiony w 1872 r., rozbudowany na pocz. XX w. o część kotłowni z magazynem węgla, murowany z cegły i kamienia, złożony z kilku brył o różnej wysokości, z których każda nakryta jest osobnym dachem pokrytym papą. Obiekt nie użytkowany od 1996 r. stanowi własność Skarbu Państwa w zasobach Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w P., a od 2003 r. w dzierżawie J. i W.P. Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych kontroli w dniu 12 czerwca 2008 r. oraz 19 sierpnia 2008 r. stwierdzono zły stan zabytkowego budynku gorzelni a w szczególności całej konstrukcji dachu budynku (stropy, więźba dachowa), stolarki drzwiowej i okiennej. Stwierdzono całkowity brak rynien, rur spustowych, opierzeń. Ponadto wskazano, że w budynku zalegają sterty gruzów i śmieci, obiekt w żaden sposób nie jest dozorowany, a teren dookoła ogólnodostępny. VII SA/Wa 1022/10 Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego celem było ustalenie kto powinien być adresatem wydanej decyzji. Po analizie zebranego materiału (umowy dzierżawy) stwierdził, iż nakaz wykonania robót budowlanych przy zabytku związanych z remontem dachu, więźby dachowej i stropów powinien otrzymać dzierżawa obiektu. Organ podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane powinien wykonać dzierżawca obiektu, który w umowie dzierżawy zobowiązał się do użytkowania budynku gorzelni zgodnie z przepisami o ochronie dóbr kultury. Pozostawienie budynku w obecnym stanie grozi bowiem bezpowrotnym zniszczeniem obiektu zabytkowego. Z tego względu, konieczne jest niezwłoczne podjęcie robót budowlanych. Jednocześnie organ wskazał, iż zdaniem dzierżawcy głównym inwestorem remontu powinna być Agencja Nieruchomości Rolnych. Odwołanie od powyższego nakazu wnieśli J. i W.P., którzy podnieśli, iż decyzja nakazująca przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku powinna być wydana na przedstawiciela właściciela (Agencji Nieruchomości Rolnych), a właściciel podpisał umowę z dzierżawcą, w ramach której powinno się ustalić zasady remontu. Ponieśli, że w pismach kierowanych do Agencji Nieruchomości Rolnych wielokrotnie informowali, że stan obiektu gorzelni jest zły i należy przystąpić do jego remontu, deklarując przy tym pomoc ze swojej strony (opracowanie kosztorysu na prace remontowe). Niestety ze strony właściciela nie otrzymali żadnej odpowiedzi. Decyzją z dnia [...] znak: [...] [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin nakazanych prac i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do 31 sierpnia 2010 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa, jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nakazane zaskarżoną decyzją prace budowlane są niezbędne w celu zapobieżenia postępującej degradacji zabytkowego budynku gorzelni, którego zły stan zachowania, stwierdzony podczas czynności kontrolnych wymaga reakcji ze strony organów ochrony zabytków zaś katalog prac, określony w ww. decyzji, odzwierciedla stan zachowania obiektu. Stwierdził także, że obowiązek płynący z decyzji z dnia [...] został nałożony na właściwe osoby, posiadające tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z treści przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzję nakazującą można wydać podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru. Takim tytułem prawnym VII SA/Wa 1022/10 jest umowa dzierżawy, która zobowiązuje dzierżawcę m.in. do przeprowadzania koniecznych remontów dzierżawionego obiektu. A zatem argument Skarżących wskazujący na konieczność rozłożenia kosztów wykonania prac nakazanych zaskarżoną decyzją na Dzierżawcę i Wydzierżawiającego był nie trafny. Organ dokonał także analiz treści ww. umowy dzierżawy i wskazał na jej zapisy, które jednoznacznie wskazują, iż adresatem zaskarżonej decyzji są dzierżawcy nieruchomości, a nie jej właściciele. Organ odwoławczy stwierdził, że Skarżący w momencie przejęcia w dzierżawę nieruchomości w K., w pełni świadomi stanu zachowania przedmiotowego budynku gorzelni, zobowiązali się do remontu dachu tego budynku oraz planowali użytkowanie tego budynku, jako magazynu. Podczas oględzin w dniu 19 sierpnia 2008 r. zabytkowej gorzelni stwierdzono natomiast, że budynek ten jest nie użytkowany i nie remontowany, a zatem dzierżawca nie wypełnił swoich zobowiązań wobec tego obiektu. Organ wskazał, iż ze względu na niewykonalność nakazanych prac w orzeczonym decyzją z dnia [...] terminie, organ drugiej instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił część ww. decyzji i w tym zakresie wskazał Stronom nowy termin ich wykonania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. i W.P. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej nałożonych obowiązków oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazali na: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, 2. naruszenie prawa procesowego, a szczególnie art. 7 i 8 kpa poprzez załatwienie sprawy w sposób podważający zaufanie skarżących do organów Państwa, oraz z naruszeniem ich słusznego interesu. W odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny VII SA/Wa 1022/10 sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaskarżoną decyzją organ uchylił decyzję organu I instancji w części określającej termin nakazanych prac i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do 31 sierpnia 2010 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stosownie do którego wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Treść cytowanego przepisu wskazuje wyraźnie zakres obowiązków, jakie organ ochrony zabytków może nałożyć na wymienione w nim osoby. Zgodnie z art. 3 pkt 6 z dnia 23 lipca 2003 r. "prace konserwatorskie" to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Natomiast co do znaczenia terminu "roboty budowlane" pkt 8 powołanego przepisu odsyła do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Z art. 3 pkt 7 tej ustawy wynika, że przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, że na podstawie art. 49 ust. 1 organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), ale także innych robót polegających na przebudowie, montażu, VII SA/Wa 1022/10 remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Do takich robót można także zaliczyć prace związane z naprawą konstrukcji obiektu tj. w zakresie remontu stropów i konstrukcji dachowej oraz prace związane z naprawą pokrycia dachowego jak również wykonanie właściwego odprowadzenia wód deszczowych. Każda z tych robót budowlanych przy zabytku, jeżeli jej wykonanie ma na celu jego zabezpieczenie przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem może być przedmiotem nakazu organu konserwatorskiego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. W niniejszej sprawie bezspornym w sprawie jest, że stan techniczny budynku gorzeli wchodzącego w skład zespołu folwarcznego w K. i wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] jest zły, co potwierdziły przeprowadzone przez organ kontrole. W szczególności ustalono, że w bardzo złym stanie technicznym są dachy budynku, w dużej mierze zniszczone, częściowo zawalone, nieszczelne. Częściowo zarwane są także stropy budynku, stwierdzono brak rynien, rur spustowych oraz opierzeń, zniszczoną stolarkę okienną i drzwiową. Ponadto, w budynku zalegają gruzy i śmieci, obiekt w żaden sposób nie jest dozorowany, a teren dookoła ogólnodostępny. Kwestią sporną jest natomiast to na kogo powinien zostać nałożony obowiązek przeprowadzenia robót budowlanych na dzierżawcę czy też na właściciela obiektu. Z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) wynika, że prawa i obowiązki administracyjnoprawne, jakie powstają po wydaniu ostatecznej decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, obciążają przede wszystkim jego właściciela oraz posiadacza zależnego, tj. użytkownika wieczystego, osobę korzystającą z zabytku pod innym tytułem prawnorzeczowym (np. użytkownika), czy też zobowiązaniowym (np. dzierżawcę, najemcę części zabytku nieruchomego), a także jednostkę organizacyjną posiadającą nieruchomość w trwałym zarządzie. Prawa tych podmiotów zostają bowiem ograniczone poprzez nałożenie m. in. obowiązku: opieki nad zabytkiem (art. 5), informowania organów ochrony konserwatorskiej o zdarzeniach prawnych i faktycznych dotyczących zabytku (art. 28), udostępnienia zabytku do prowadzenia badań (art. 30 ust. 1 i 2), przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku (art. 26 i art. 49 ust. 1). Wskazać należy, że podmioty będące dysponentami zabytków korzystają także z pewnych praw, np. prawa do żądania pisemnych zaleceń konserwatorskich (art. 27), czy prawa do ubiegania się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót VII SA/Wa 1022/10 budowlanych przy zabytku (art. 73) (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1754/07). Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo podjął działania mające na celu ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania prac remontowych. Z dokonanej analizy zapisów zawartych w umowie dzierżawy Nr [...] z dnia [...] wynika, że nakaz wykonania robót budowlanych przy zabytku związanych z remontem dachu, więźby dachowej i stropów powinien zostać nałożony na dzierżawcę obiektu. Z § 2 ww. umowy wynika, że gorzelnia wchodzi w skład dzierżawionego "Ośrodka gospodarczego w K.". W § 3 ust. 5 umowy dzierżawca oświadczył, że zapoznał się ze stanem przedmiotu dzierżawy, a w § 5 ust. 4 pkt 1 oraz w § 6 dzierżawca zobowiązał się do użytkowania budynku gorzelni zgodnie z przepisami o ochronie dóbr kultury. W § 7 ust. 1 natomiast dzierżawca zobowiązał się do utrzymania na swój koszt przedmiotu dzierżawy przez okres jej trwania w taki sposób, aby jego poszczególne składniki nie uległy pogorszeniu z wyjątkiem pogorszenia wynikającego z normalnego zużycia rzeczy. Ponadto, w ust. 2 dzierżawca zobowiązał się do dokonywania konserwacji i remontów budynków i budowli oraz urządzeń wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy na swój koszt z częstotliwością wynikającą z zasad ich prawidłowego użytkowania. Dzierżawcy poinformowali także o planowanym przystosowaniu gorzelni na cele magazynowe oraz o planowanym dokonaniu uzupełnień ubytków w pokryciach dachowych przed sezonem zimowym 2003/2004. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku oraz zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. W niniejszej sprawie, jak wskazał organ przez 5 lat dzierżawy dzierżawcy nie wykonali żadnych prac związanych z zabezpieczeniem budynku gorzelni przed dalszym niszczeniem i dewastacją. Nie dokonywali żadnych prac konserwacyjnych i remontowych, co spowodowało dalszą degradację zabytku. Z uwagi zatem na fakt, iż zgodnie z art. 4 pkt. 2 i 3 tej ustawy ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremniać niszczenie i niewłaściwe korzystanie z zabytków, VII SA/Wa 1022/10 prawidłowo organ wydał decyzję zobowiązującą dzierżawców obiektu do wykonania wskazanych w decyzji prac ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku. Zdaniem Sądu, brak jest zatem dostatecznych podstaw prawnych do zakwestionowania stanowiska organów orzekających co do obciążenia właśnie skarżących obowiązkiem doprowadzenia objętego postępowaniem budynku do właściwego stanu technicznego. Adresatem bowiem nakazu przeprowadzenia prac remontowych może być zarówno właściciel jak i podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z danego zabytku. Takim tytułem prawnym jest umowa dzierżawy, która zobowiązuje dzierżawcę do min. do przeprowadzenia koniecznych remontów dzierżawionego obiektu. Zgodnie zaś z zawartą umowy dzierżawy skarżący są dzierżawcami zabytku. W szczególności zaś organ może wydać decyzję nakazową, jeśli uzna, że właściciel lub użytkownik nie dopełnili obowiązku zabezpieczenia obiektu przed zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją. W przedmiotowej sprawie wobec stwierdzenia konieczności przeprowadzenia robót budowlanych ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytkowego budynku gorzelni w zespole folwarcznym w miejscowości K., zachodziła potrzeba niezwłocznych działań celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że działania takie mógł podjąć przede wszystkim podmiot obeznany z nieruchomością, jej otoczeniem, stanem technicznym budynku i sposobem jego wykorzystywania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2008 r. sygn. akt II SA/GI 656/07). Właśnie ta okoliczność, tj. praktyczna możliwość szybkiego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości uzasadniała, również zdaniem Sądu, wybór skarżących jako adresata decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego obciążenia kosztami remontu wskazać należy, że w postępowaniu mającym na celu kontrolę prawidłowości utrzymania obiektu budowlanego, zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie, organ administracji nie bada przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu lub bezpieczeństwu mienia jak i kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan. Organ nie jest przy tym związany brakiem środków finansowych po stronie skarżącego na realizację obowiązku, bowiem nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego budynku. Uprawnienie organu wynikające z wymienionych wcześniej przepisów ustawy stanowi podstawę do ingerencji w 7 VII SA/Wa 1022/10 działanie właściciela czy dzierżawcy budynku niezależnie od jego woli i braku stosownych środków finansowych. Nie do organów należy natomiast rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym sporów między właścicielem budynku a innymi podmiotami, w tym podmiotem sprawującym faktyczny jego zarząd, co do tego kto i w jakiej wysokości powinien ponosić koszty związane z wykonaniem robót budowlanych nakazanych decyzjami uprawnionych organów administracji publicznej. W tym zakresie strony winny wystąpić na drogę postępowania przed sądem powszechnym. W świetle powyższego, zasadne ustalenia organu powodują zatem, że rozpoznana skarga nie podważyła ani legalności ani słuszności wydanych orzeczeń. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).