VII SA/Wa 1023/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2006 r. sprawy ze skargi S. i E. B. oraz Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997r. znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 1995 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] w [...], ul. [...] pozwolenia na budową kościoła, plebanii i dzwonnicy na działkach położonych w [...] przy ul.[...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył Z. S. właściciel sąsiadującej z inwestycją kościelną nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000r. sygn. akt IV .SA .588/98 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 1998 r. Nr [...] stwierdzając w uzasadnieniu, że skarga jest zasadna, albowiem sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kościoła nie została właściwie wyjaśniona i zbadana przez organ orzekający w sprawie. Istotne wątpliwości ,zdaniem Sądu nasunęły się w związku z kwestią dysponowania przez inwestora nieruchomością na której usytuowana jest budowa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].03.2001 r. Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.1997 r. [...]. Według organu odwoławczego decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art.156 § 1 kpa. Prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].05.1995 r. Organ stwierdził, że w tej sprawie prowadzono odrębne postępowanie w trybie art.50 i art.51 prawa budowlanego. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie "uwierzytelnionych kserokopii wykazu właścicieli i władających nieruchomościami ... oraz mapy ewidencyjnej gruntu". Powyższą decyzję zaskarżyli E. i Z. S. oraz S. i E. B. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2003r. sygn. akt IV SA 1266/01 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ,że już w wyroku z dnia 13.04.2000 r. IV SA 588/98 uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.1998 r. wydaną w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji z dnia [...].05.1995 r. Sąd wyraźnie stwierdził konieczność dokonania przez organ odwoławczy precyzyjnych ustaleń co do tego, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art.32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Mimo tak jednoznacznie sprecyzowanych obowiązków organ odwoławczy, z oczywistą obrazą art.30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i wbrew wymogom wynikającym z art.107 § 3 kpa, ponownie rozpatrzył sprawę w sposób uniemożliwiający prawidłową sądową kontrolę zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że z lakonicznego uzasadnienia nie wynika nawet dlaczego według organu odwoławczego "uwierzytelnione kserokopie wykazu właścicieli i władających nieruchomościami" mogły stanowić źródło ustalenia, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu wyjaśnienie tej niezmiernie istotnej okoliczności w postępowaniu nieważnościowym było tym bardziej konieczne, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.04.2000 r. IV SA 588/98 poddano w wątpliwość posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do niektórych działek wskazanych w pozwoleniu na budowę kompleksu kościelnego jako teren inwestycji oraz że zarzut rażącego naruszenia art.32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego był wielokrotnie podnoszony przez skarżących. Nadto "wykaz", na który powołuje się organ odwoławczy, został sporządzony po upływie dwóch lat od wydania decyzji z dnia [...].05.1995 r. i nie wynikają z niego tytuły prawne inwestora do wszystkich nieruchomości w dacie wydania tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ odwoławczy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w trybie art. 136 kpa zgodnie z kierunkiem wskazanym zarówno w wyroku 22 maja 2003r. sygn. akt IV SA 1266/01 jak i w wyroku z dnia 13.04.2000 r. IV SA 588/98 oraz ostatecznego zajęcia stanowiska zgodnie z wymogiem określonym w art.107 § 3 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2003r. – [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. S., działając na podstawie art.138 §2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.1997 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].05.1995 r. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie sygn. akt 7/IV SA 4713/03 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r., uznając, iż wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. znak: [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.1997 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].05.1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku kościoła, plebanii i dzwonnicy w [...] przy ul. [...], na działach nr ew. [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż na żądanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewoda [...] wyjaśnił, iż działka o nr ewid. [...] została omyłkowo wpisana w decyzji o pozwoleniu na budowę zamiast znajdującej się we wniosku o pozwolenie na budowę działki o nr ewid. [...]. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu niniejszej inwestycji, obiekty zostały zaprojektowane na działkach o nr ewid. [...]. Zdaniem organu odwoławczego powyższa pomyłka nie stanowi rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. Nadto organ podniósł, iż inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem przedstawił wypisy z aktów notarialnych świadczące o nabyciu działek o nr ew. [...] (akt notarialny z [...].11.1993 r.), [...] (akt notarialny z [...].11.1993 r.), [...] (akt notarialny z [...].03.1994 r.), [...] (akt notarialny z [...].03.1994 r.) i [...](akt notarialny z [...].05.1994 r.), a także odpis z Kw nr [...] potwierdzający fakt własności działki nr [...]. Tytuł do powyższych nieruchomości inwestor uzyskał przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, nadto legitymował się także ważną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1993 r. o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji oraz przedłożył kompletny projekt budowlany wraz z wymaganymi prawem opiniami i uzgodnieniami. Zarzuty odwołania, dotyczące realizacji niniejszej inwestycji, nie mogły zostać uwzględnione, bowiem w postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie prawidłowość wykonanych w oparciu o nie robót budowlanych. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyli S. i E. B. oraz Z. S., twierdząc, iż decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpuje art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem skarżących naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działką nr ewid. [...], na której posadowiono znaczną część kościoła. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podnieść, iż organ odwoławczy z naruszeniem powyższych przepisów nie wyjaśnił, na jakich działkach zaprojektowano lokalizację przedmiotowej inwestycji, a właśnie ta okoliczność jest niezbędna dla zbadania legalności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Niczym nie uzasadnione jest twierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż działka o nr [...] została omyłkowo wpisana w decyzji o pozwoleniu na budowę w miejsce działki nr [...]. Co prawda z planu realizacyjnego – Aneksu, znajdującego się w dokumentacji technicznej wynika, iż budynek kościoła nie został zaprojektowany na działce o nr ewid. [...], ale na uwagę zasługuje fakt, iż plan ten w ogóle nie odzwierciedla miejsca położenia tej właśni działki, pomimo, iż obejmuje działki sąsiednie o kolejnych numeracjach. Prawidłowość tej mapy budzi wątpliwości także w świetle innych dokumentów między innymi trzech wersji planu sytuacyjnego inwestycji dołączonych do projektu, z których wynika, iż część budynku kościoła zaprojektowano na działce [...]. Okoliczność tę potwierdza także kserokopia mapy uzupełniającej z roku 1993 złożona na rozprawie w dniu [...] maja 2006 r. przez skarżącego Z. S. Wreszcie, co całkowicie umknęło organom obu instancji decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] września 1993 r. obejmuje tereny działek o nr ewid. [...]. Jest oczywistym, iż decyzja ta nie rodzi praw do terenu, jednak wskazuje i wiąże organ udzielający pozwolenia na budowę, co do lokalizacji inwestycji i jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach nie można, jak tego chce organ odwoławczy, mówić o pomyłce, która nie rodzi skutków w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 23 kpa. Zadaniem organów prowadzących postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1995 r. jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość, w oparciu o mapy i podkłady geodezyjne z daty wydania decyzji, czy przedmiotowa inwestycja została w jakiejś części zaprojektowana na działce o nr ew. [...], a jeśli tak to czy inwestor posiadał prawo do dysponowania ta działką na cele budowlane. Ostatecznie organy dokonają oceny czy doszło do naruszenia art. 32 ust. 4pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę i czy naruszenie to ma charakter rażący, którego skutkiem winno być wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Te same okoliczności były już przedmiotem wytycznych zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 22 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 1266/01, jak i z dnia 13 kwietnia 2000 r. sygn. akt IV SA 588/98, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 4713/03, a mimo to organy z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) zaleceń Sadu nie wykonały. Mając na uwadze, iż wadą postępowania polegającą na naruszeniu art. 7, art. 77 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa dotknięte są decyzje organów obu instancji, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji, rozstrzygnięcie w pkt II opierając na treści art. 152 cyt. ustawy.