VII SA/Wa 1024/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 155 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] z siedzibą w [...][...] w [...] o zmianę decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2006 roku, znak: [...], którą na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakazano [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenie do odpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, odmówił zmiany ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...], decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do zmiany, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż obowiązkiem organu jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości, wyznaczenie możliwie krótkiego, aczkolwiek oczywiście racjonalnego z punktu widzenia obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez zobowiązaną, terminu wykonania nakazanych czynności. Wyjaśnił, że nakazane terminy wykonania obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. już dawno upłynęły. Podkreślił, że skala i rodzaj występujących nieprawidłowości, ograniczenie prędkości pociągów na obiekcie, w pełni uzasadnia nałożenie wskazanych w decyzji robót naprawczych oraz wyznaczenie, w ocenie organu odwoławczego, racjonalnego terminu ich realizacji. Zarówno w interesie społecznym, jak i w dobrze pojętym interesie strony leży wykonanie nałożonych obowiązków, tj. doprowadzenie wiaduktu do właściwego stanu. W kontekście powyższego, prolongata terminu wykonania nałożonego obowiązku, a tym samym utrzymywanie stanu niezgodności z prawem, nie znajduje w uznaniu organu odwoławczego uzasadnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...]. Skarżąca podniosła, że wydane decyzje nie odpowiadają prawu, naruszają przepisy prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, albowiem przy ich wydaniu naruszono art. 66 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. określenie zbyt krótkich terminów usunięcia nieprawidłowości; art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nierozpatrzenie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie wzięcie pod uwagę okoliczności, że stan techniczny przedmiotowego wiaduktu kolejowego nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa oraz art. 155 K.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zdaniem skarżącej naruszył art. 66 Prawa budowlanego w ten sposób, że poprzez brak zmiany wyznaczonego uprzednio terminu doprowadził do sytuacji, w której realizacja wskazanego obowiązku we wskazanym terminie byłaby nieracjonalna, a także pomijałaby względy techniczno-budowlane. To właśnie kryterium techniczno-budowlane winien stosować organ przy orzekaniu na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że termin wyznaczony na podstawie omawianego przepisu musi być ustalony w sposób racjonalny, a zatem u jego podstaw musi leżeć zarówno ocena zakresu prac, o których orzeczono w decyzji, jak też całokształt okoliczności związanych z przygotowaniem i wykonaniem prac. Organ orzekający nie wziął pod uwagę, że zmiana koncepcji ciągów komunikacyjnych w [...] spowoduje konieczność dobudowania dodatkowych torów linii aglomeracyjnej. Te właśnie względy techniczno-budowlane przemawiają za przesunięciem terminu, albowiem wykonanie robót nałożonych przedmiotową decyzja z dnia [...] maja 2005 r. spowoduje, że parametry wiaduktu nie będą spełniały wymagań technicznych dla dobudowania dodatkowych torów linii aglomeracyjnej, a modernizacja linii nr [...] nie będzie mogła być zrealizowana w zaprojektowanym kształcie i terminie. W związku z tym wydatkowanie kwoty około 37 000 000 zł na tak przeprowadzony remont wiaduktu nie tylko jest nieuzasadnione i bezcelowe z ekonomicznego punktu widzenia, ale naraża skarżącą na stratę finansową czym narusza słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości po przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta dokonywana jest pod względem formalnym tj. zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dale zwana jako "P.p.s.a.", Badając kontrolowaną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja prawa nie naruszają. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., którą odmówiono [...] zmiany ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] maja 2006 r. Zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony – przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przewidziany w przytoczonym przepisie tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi (niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), zaś istotą określonego w nim postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Jak słusznie dostrzegł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...], prawna możliwość zastosowania wskazanego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Natomiast omawiane postępowanie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Z powyższego wynika, że organ administracji orzekający w trybie art. 155 K.p.a. przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej pod kątem tego, czy za jej zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie organ zobowiązany jest do ustalenia, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, iż jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. A zatem, uwzględnienie przez organ na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie zauważyć należy, iż nie można jako nie tworzącej praw nabytych dla strony potraktować decyzji, która ustanawia obowiązki. Tym samym, przepisowi art. 155 K.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Obecnie prolongata terminu wykonania nałożonego obowiązku, a tym samym utrzymywanie stanu niezgodności z prawem, nie znajduje uzasadnienia w aspekcie celu wynikającego z art. 66 ustawy Prawo budowlane, którym jest użytkowanie i utrzymanie w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego. Obowiązkiem organu jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości, wyznaczenie krótkiego, aczkolwiek realnego terminu usunięcia nieprawidłowości. Organy nadzoru budowlanego słusznie nie uwzględniły argumentacji skarżącej spółki z której wynika, że obiekty mostowe przewidziane są do przebudowy w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2014 – 2020, gdyż nie mogą opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, bowiem obowiązane są uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Kwestie ekonomiczne związane z planowaniem przebudowy mostu bez wskazania konkretnych działań, i terminów także nie stanowią podstawy do uznania, że występuje tu interes społeczny, czy też słuszny interes strony. Zgodzić się należy z argumentacją organów administracji, że odsuwanie wykonania nałożonych obowiązków, które ostatecznie miały zostać wykonane do dnia 30 czerwca 2008 r., o kolejne kilka lat – do 31 kwietnia 2021 r. stoi w sprzeczności z interesem społecznym polegającym na zapewnieniu szerokorozumianego bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. W decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, za zmianę terminu wykonania nałożonych obowiązków można ewentualnie uznać taką zmianę, która będzie zgoda z interesem społecznym znajdującym swój wyraz m.in. w podstawowym celu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a mianowicie w zapewnieniu bezpieczeństwa. Słuszny interes strony, o jakim stanowi art. 155 K.p.a., musi być słuszny w sensie obiektywnym, bo niewątpliwie skarżąca ma faktyczny interes w odroczeniu terminu realizacji nałożonych na nią obowiązków. Wskazać nadto należy, że rozstrzygnięcie jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 155 K.p.a. jest oparte na uznaniu administracyjnym. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Takie działanie organu nie może jednak pozostawać w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym. Za trafne należy uznać stwierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że prolongata terminu, a tym samym uwzględnienie wniosku skarżącej prowadziłaby do utrzymania stanu niezgodnego z prawem, co tym samym mogłoby naruszyć nałożone na organy administracji publicznej obowiązki wynikające z art. 66 Prawa budowlanego. Podsumowując, zdaniem Sądu organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.