VII SA/Wa 1026/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi P. G. i A. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonywania robót budowlanych skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], na podstawie art. 61 a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonywania robót budowlanych przy wejściu do 3 klatek schodowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]bez uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 19 grudnia 2011 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo Z. G. z prośbą o: "wszczęcie postępowania" w zakresie prowadzenia robót budowlanych przy wejściu do 3 klatek schodowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] bez uzyskania stosownych zezwoleń z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Dzielnicy [...]. Organ stwierdził, powołując się na treść art. 28 k.p.a., iż Z. G. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Podniósł, iż w sprawach wynikających z przepisów prawa budowlanego interes prawny wynika przede wszystkim z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie oraz z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich. Stosownie do zapisów ustawy Prawo budowlane stronami postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego są: inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości. Jednocześnie, organ powiatowy wskazał, iż roboty budowlane wykonywane przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] w zakresie remontu schodów i wejść do klatek schodowych wynikają z obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...], wydaną w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Podniósł także, iż decyzja wydana w trybie art. 66 Prawa budowlanego zastępuje decyzję wydaną na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zaznaczył również, iż wobec powyższego, inwestor na w/w roboty nie był zobligowany występować o zgodę do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe, stało się podstawą do wydania wskazanego rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia Z. G., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując stanowisko w nim przedstawione. Dodatkowo, organ odwoławczy zauważył, że brak legitymacji prawnej Z. G. do wystąpienia z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego wynika z faktu, iż członkom wspólnot mieszkaniowych nie przysługuje prawo strony. Zaznaczył, iż członkowie wspólnoty mieszkaniowej nie posiadają legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, lecz reprezentowani są przed organami administracji publicznej przez statutowo właściwe organy wspólnoty. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1610/99. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego w przedmiocie "doznania poprzez nieprawidłowe działania Wspólnoty uszczerbku na ciele przez P. G.", organ wyjaśnił, iż ewentualne roszczenia, będące wynikiem naruszenia praw osobistych podlegają rozstrzygnięciu na podstawie przepisów wynikających z Kodeksu cywilnego i winny być rozpatrywane przed sądami powszechnymi. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli P. G. oraz A. G. reprezentowani przez pełnomocnika Z. G. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, skierowanie sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nakazanie przeprowadzenia postępowania pod kątem wiarygodności uzyskania zezwolenia na wykonanie prac budowlanych przez Wspólnotę Mieszkaniową, z uwzględnieniem wyjaśnień w odniesieniu do zniszczonych schodów przy lokalu [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano na zarzut naruszenia Rozdziału 4 Prawa budowlanego oraz na naruszenie zasad współżycia społecznego przez Zarząd Wspólnoty i Administratora, tj. E. D. i J. S. Skarżący podnieśli, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął czynności sprawdzających, w zakresie: wykonywania przez Wspólnotę robót budowlanych bez wymaganej uchwały parafowanej przez wszystkich współwłaścicieli, prawidłowego opracowania dokumentacji techniczno-budowlanej na wykonanie remontu wejść do budynku, wykonywania robót budowlanych w okresie zimowym przy ujemnych temperaturach. Za bezzasadne uznali twierdzenia odnośnie braku legitymacji prawnej strony, wskazując na art. 87 k.p.c. oraz art. 95-109 k.c., z których wynika, iż strona ma prawo działać za pośrednictwem swojego pełnomocnika. Zaznaczyli także, iż powołane w uzasadnieniu postanowienia stwierdzenie, że członkowie wspólnoty mieszkaniowej nie posiadają legitymacji strony, jest wyrwane z kontekstu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2001 r., nie mające odniesienia do całego wyroku oraz zapisu ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawę prawną postanowienia kontrolowanego w niniejszym postępowaniu sądowym stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie mają racje organy nadzoru budowlanego, iż Z. G. nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wykonywania robót budowlanych przy wejściu do 3 klatek schodowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Wskazać należy, że pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. W procesie inwestycyjnym interes prawny najczęściej wywodzi się z ustawy Prawo budowlane, a podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest niewątpliwie lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a, który brzmi: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stwierdzić należy, iż w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa. W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903) Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Dla postępowania administracyjnego ma to takie znaczenie, iż to właśnie ten organ jest uprawniony do udziału w postępowaniu jako reprezentant strony. Wprawdzie nie jest wykluczony udział w postępowaniu administracyjnym obok zarządu wspólnoty także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych oraz mają oni udział w gruncie, jednakże pod warunkiem, że wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, mający oparcie w przepisach prawa, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego. Na gruncie niniejszej sprawy, nie można uznać, aby powołane przez stronę skarżącą przepisy art. 87 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 95-109 Kodeksu cywilnego, świadczyły o statusie strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Przepisy te odnoszą się bowiem do kwestii związanych z udzieleniem pełnomocnictwa w postępowaniu cywilnym, a także związanych z przedstawicielstwem, którego istota wyraża się w dokonywaniu czynności prawnych w imieniu innej osoby i z bezpośrednim skutkiem prawnym dla niej. W żadnym wypadku nie mogą one stanowić podstawy materialnej do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, strona skarżąca nie wykazała, takiego interesu prawnego, czy też uprawnienia wynikającego z konkretnie oznaczonej normy prawa materialnego, który uprawdopodabniałaby, iż realizacja prowadzonych przez Wspólnotę robót budowlanych, w określony sposób wpływała na jej sytuację prawną, nie mogła być więc uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym. Ponadto zauważyć należy, iż prace na nieruchomości przy ul. [...] w [...] prowadzone były na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...], nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych, co oznacza, iż wykonywane były legalnie. Strona skarżąca ma niewątpliwie interes faktyczny w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego, jednakże nie jest on prawnie chroniony. Również, co zostało wyżej wspominanie, Sąd wydając rozstrzygnięcie nie kieruje się zasadami współżycia społecznego, a to oznacza, iż nie mógł wziąć pod uwagę zarzutów zawartych w skardze, odnośnie naruszenia zasad współżycia społecznego przez Zarząd Wspólnoty i Administratora. Nie można na zasadzie współżycia społecznego opierać wykładni przepisów prawa publicznego – prawa administracyjnego. Kwestie związane z zarządem Wspólnoty, jego działaniem lub niewłaściwym działaniem wykraczają poza zakres prawa administracyjnego. Konflikt pomiędzy określonymi członkami wspólnoty, a jej reprezentantem, w postaci Zarządu, nie prowadzi do indywidualizacji interesu prawnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.