VII SA/Wa 1027/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. kwotę 200 (dwustu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Przedmiotem skargi wniesionej przez S. K. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek skarżącego, który w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności m. in. decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. B. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, budynku gospodarczo - garażowego i zbiornika na ścieki na działce nr ewid. [...] położonej w [...], poprzez zatwierdzenie dodatkowego projektu budowlanego – na zmianę sposobu użytkowania realizowanego budynku gospodarczo - garażowego z przystosowaniem na cele mieszkalne wraz z przebudową obiektu, ze względu na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swój wniosek podał, że zgodnie z zatwierdzonym ww. decyzją planem zagospodarowania działki, budynek objęty zmianą w zakresie przeznaczenia usytuowany jest w odległości mniejszej od przewidzianej w § 8a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, który to reguluje odległość silosów na kiszonki od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania z tego wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...]. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od tej decyzji (wskazującego na konieczność zastosowania w sprawie § 8 ww. rozporządzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie) oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. Uzasadniając decyzję wskazał, iż do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Dalej podał, że jak wynika z akt sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], zatwierdził zamienny projekt budowlany i zmienił ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...]. Z analizy projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], wynika, że zakłada on zmianę sposobu użytkowania realizowanego budynku gospodarczo - garażowego z przystosowaniem go na cele mieszkaniowe wraz z jego przebudową. Stosownie do art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Jakkolwiek jako podstawę rozstrzygnięcia Starosta [...] wskazał art. 155 k.p.a., zamiast jak być powinno ww. art. 36a Prawa budowlanego, niemniej powyższe uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż do wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. inwestor dołączył dokumenty niezbędne do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. W analizowanym przypadku, inwestor - T. B. - składając wniosek z dnia [...] lipca 2007 r. o wydanie decyzji zmieniającej złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ewid. [...]) na cele budowlana oraz dołączył decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny - dom jednorodzinny na działce nr ewid. [...] we wsi [...]. Tym samym w analizowanym przypadku nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego. Organ stwierdził też, że badana decyzja nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego. Analiza akt sprawy wykazała bowiem, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] znak: [...], o warunkach zabudowy. W szczególności organ zauważył, że projektowane zmiany nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy co do rodzaju zabudowy; linii zabudowy; powierzchni zabudowy działki (łącznie do 30%, projektowane - ok. 19 %); szerokości elewacji frontowej (do 11 m, projektowana - 10,25m), wysokości budynku (do 10 m, projektowana - ok. 6,2m); geometrii dachu (dach dwu lub wielospadowy o kącie pochylenia od 5° do 45°, projektowany - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowej 18° i 25°), obsługi komunikacyjnej (projektowany - bezpośredni dostęp do drogi publicznej). Stwierdził też, że badana decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), w szczególności § 12 cytowanego rozporządzenia. Elewacja północna budynku objętego przedmiotowymi zmianami z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 11,5 m od granicy z działką nr ewid. [...], natomiast elewacja południowa z otworami okiennymi znajduje się w odległości 7,6 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Elewacja wschodnia spornego budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości ponad 27 m od granicy z sąsiednią działką drogową o nr ewid. [...], natomiast elewacja zachodnia bez otworów okiennych i drzwiowych znajduje się w odległości 3,0 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Jednocześnie podał, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. W konsekwencji, GINB wskazał, ze analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stąd też należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r,, znak: [...]. W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], skarżący zarzucił naruszenie § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877), w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1995 r., Nr 10, poz. 46), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, tj. na dzień [...] marca 2002 r. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż zgodnie z ww. § 8 pkt 1 rozporządzania z 1997 r. odległość silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton powinna wynosić co najmniej 15 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r. znak [...], ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, albowiem -zdaniem Sądu- zaskarżona decyzja nie została poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i jest z tego powodu co najmniej przedwczesna - w kontekście odmowy zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. B. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, budynku gospodarczo - garażowego i zbiornika na ścieki na działce nr ewid. [...] położonej w [...], poprzez zatwierdzenie dodatkowego projektu budowlanego – na zmianę sposobu użytkowania realizowanego budynku gospodarczo -garażowego z przystosowaniem na cele mieszkalne wraz z przebudową obiektu. Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.). Zważyć przy tym należy, że zadaniem organów orzekających w niniejszej sprawie, zainicjowanej skutecznie wnioskiem skarżącego, było zweryfikowanie w ww. trybie, zakwestionowanej tymże wnioskiem decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...] wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przy czym, z uwagi na treść tego wniosku, zasadnicze znaczenie w tej mierze należało przypisać przesłance rażącego naruszenia prawa (uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a to m. in. w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w zw. z art. 36a ust. 3 tej ustawy) i zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dla oceny w tej materii należało posłużyć się stanem faktycznym i prawnym z daty wydania badanej decyzji, a szczególnej analizie poddać zakres inwestycji objętej zmianą (i kwestionowanym aktem) oraz sposób usytuowania obiektu objętego zmianą względem działki sąsiedniej i znajdujących się na niej budowli rolniczych. Do tego bowiem sprowadzały się zarzuty wnioskodawcy i tego też dotyczy spór w sprawie. Analizując sprawę w tym też kontekście Sąd uznał, iż nie została ona w sposób wyczerpujący wyjaśniona (o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji), dlatego też przyjął, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów procesowych, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy i w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (przy czym - tej ostatniej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanego aktu). I tak, rozwijając powyższe, wskazać trzeba, iż GINB nie rozważył w sprawie okoliczności podnoszonych przez skarżącego w postępowaniu, co więcej – stanowiących podstawę sformułowanego przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności. W konsekwencji, dokonując weryfikacji badanej decyzji w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a to - w zw. z art. 36a ust. 3 tej ostatniej ustawy, i badając usytuowanie budynku objętego decyzją zmienianą w świetle § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z zm.), nie wziął pod uwagę argumentów skarżącego i wskazywanego przez niego konsekwentnie przepisu § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r., Nr 132, poz. 877 ze zm.). Wskazać zaś trzeba, iż skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, a następnie – odwołując się od decyzji Wojewody [...] podnosił, iż budynek objęty sporną decyzją Starosty został usytuowany niezgodnie z ww. warunkami technicznymi z 1997 r., albowiem nie zachowano odległości 15 m od okien i drzwi w tym budynku od silosu znajdującego się na działce sąsiedniej (stanowiącej jego własność). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób nie odniósł się do przywołanego zarzutu, całkowicie pomijając w ten sposób kwestię istotną w sprawie dla skarżącego i uchybiając tym samym przepisom postępowania regulującym obowiązki organu w toku postępowania wyjaśniającego, jak i art. 107 § 3 k.p.a. regulującemu wymogi, jakie winno spełniać uzasadnienie decyzji. Sąd dostrzega przy tym, iż badana decyzja, zmieniająca w części pozwolenie na budowę z 2002 r., przewiduje zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego na cele mieszkalne, a także – jego przebudowę, w ramach której zaplanowano m. in. zmiany (w stosunku do pierwotnego projektu) w zakresie otworów okiennych i drzwiowych. Tym samym, obiekt ten należało zweryfikować w kontekście ww. § 12 warunków technicznych z 2002 r. (przy czym – jedynie w zakresie wprowadzanych zmian, czyli uwzględniając jego nowe przeznaczenie i nowe usytuowanie otwór okiennych i drzwiowych, albowiem jego usytuowanie na działce nastąpiło na mocy pozwolenia na budowę z 2002 r. i w oparciu o warunki techniczne wówczas obowiązujące, tj. z 1994 r.); należało w efekcie wyjaśnić, czy stosując ten przepis w brzmieniu wówczas obowiązującym organ miał podstawy do uwzględnienia powołanego przez skarżącego § 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Powyższe jest o tyle nie bez znaczenia w sprawie, jeśli zważy się, że: w myśl ww. § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż określona w pkt 1 i 2, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania; przepisy ww. rozporządzenia z 1997 r. mogą być potraktowane jako przepisy odrębne w rozumieniu tego unormowania; na planie zagospodarowania działki nr [...] w projekcie budowlanym zatwierdzonym badaną decyzją zaznaczono silos/silosy (w skrócie: sil.) na działce sąsiedniej o nr [...], a stosownie do § 8 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia z 1997 r. w brzmieniu wówczas obowiązującym, odległość silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton powinna wynosić co najmniej od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich - 15 m, od innych budynków - 8 m; obiekt objęty sporną decyzją na jej podstawie uzyskuje przeznaczenie budynku mieszkalnego. Należało w efekcie wyjaśnić, czy usytuowanie budynku objętego badaną decyzją z 2007 r. jest zgodne z § 12 ust. 1 ww. warunków technicznych z 2002 r. w zw. z przepisami ww. rozporządzenia z 1997 r., wobec znajdującego na działce sąsiedniej o nr ew. [...], w odległości 3 m od granicy działki inwestycyjnej, silosu. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że skoro ww. rozporządzenie z 1997 r., w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie, rozróżniało silosy na zboże i paszę od silosów na kiszonki (v. na przykład § 6 ust. 3 i ust. 4), to nie sposób uznać (jak domaga się tego skarżący w skardze), iż przepis dotyczący silosów na zboże i paszę winien mieć zastosowanie także do silosów na kiszonki (bo, jak podał, kiszonki stanowią rodzaj paszy). Niemniej Sąd zauważa, iż badanie decyzji w trybie stwierdzenia nieważności opiera się na stanie faktycznym z daty wydania tego aktu, w tym przypadku istotne znaczenie miał projekt budowlany zamienny, a z niego, a dokładnie: z planu zagospodarowania działki nie wynika rodzaj, wielkość silosu/silosów znajdujących się na działce sąsiedniej. W takim też kontekście ww. kwestia winna być rozważona. Sąd zwraca uwagę także na to, iż samo stwierdzenie naruszenia prawa, jeszcze nie świadczy o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem w myśl tego przepisy tylko rażące naruszenie prawa stanowi podstawę eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Przy czym, dokonanie gradacji stwierdzonego naruszenia (m. in. poprzez ustalenie oczywistości tego naruszenia, jak i skutków społeczno-gospodarczych), winno mieć miejsce po stwierdzeniu, iż do naruszenia prawa doszło. W tym przypadku, nie dokonując pełnej oceny sprawy, organ II instancji nie wykluczył wystąpienia wskazanej wady, w kontekście powyżej przedstawionym. Podsumowując, w sprawie zabrakło pełnej oceny, a to mogło mieć znaczenie dla zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i z tego też powodu wymaga uchylenia. Ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu i, w istocie, odnieść się do zarzutu sformułowanego w sprawie przez skarżącego pod adresem kwestionowanej decyzji, wyeksponowanego wyraźnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzekając o kosztach na zasadzie art. 200 ww. ustawy Sąd uwzględnił wniosek skarżącego i wysokość uiszczonego przez niego w sprawie wpisu sadowego.