VII SA/Wa 1029/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności i robót wynikających z ekspertyzy skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a., zobowiązał T. P. do wykonania czynności i robót wynikających z pkt 6 przedłożonej wcześniej ekspertyzy technicznej stanu technicznego ściany szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w granicy z działką nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w O. oraz zobowiązał do przedłożenia w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia - 4 egz. projektu budowlanego zamiennego na remont budynku mieszkalnego polegającego na wymianie zniszczonej więźby dachowej i dobudowie garażu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w O. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając poprzednią decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2007 r. potwierdził, że co do zasady tryb postępowania naprawczego jaki obrał organ I instancji jest prawidłowy. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...].12.2007 r. na podstawie art. 81 c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego ściany szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w granicy z działką nr ew. [...] przy ul. [...] w O. Inwestor wykonał powyższy obowiązek i przedłożył ekspertyzę techniczną stanu technicznego ściany szczytowej opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego inż. J. M., która w pkt 6 określała sposób naprawy zniszczonych elementów ściany szczytowej. Organ uznał, że inwestor w trakcie budowy odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę poprzez zmianę charakterystycznych parametrów budynku tj. wysokości, długości i szerokości części mieszkalnej budynku adaptowanej na sklep motoryzacyjny i tym samym zmianie uległa kubatura budynku, ponadto zrezygnował z dobudowy garażu, który był objęty zatwierdzonym projektem zagospodarowania. Oceniając dokonane prze inwestora odstępstwa od projektu organ I instancji stwierdził, że wysunięcie połaci dachu na długości 0,80 m (w miejsce planowanej dobudowy garażu) nad częścią sklepu od strony podwórka nie narusza § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002r., poz. 690 z późniejszymi zmianami). Od tej decyzji odwołali się sąsiedzi inwestora H. R. i P. K. działający przez pełnomocnika K. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania H. R. i P. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lutego 2008 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i na postawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - nałożył na T. P. obowiązek wykonania czynności i robót wynikających z pkt 6 ekspertyzy stanu technicznego ściany szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w granicy z działką nr ew. [...] oraz zobowiązał inwestorkę do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że realizując przedmiotowy budynek na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].11.2005r. wydanej przez Prezydenta Miasta O. i zatwierdzonego projektu budowlanego, inwestor dokonał odstępstw od projektu. Odstępstwa te dotyczyły m.in. zmiany wysokości budynku, jego wymiarów zewnętrznych, a w konsekwencji zwiększenia kubatury. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo podjął działanie w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Prowadzone w ten sposób postępowanie naprawcze służyło wykluczeniu naruszeń, jakie powstały podczas wykonywanych robót budowlanych i ma na celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Mimo to decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ocenie organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Wadliwe było bowiem wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 cyt. ustawy Prawo budowlane. Połączenie w jednej decyzji trybów postępowania opisanych w pkt 2 i 3 powołanego przepisu było niedopuszczalne. Ustawodawca wyraźnie wskazał na alternatywną możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązków opisanych w pkt 2 albo wskazanych w pkt 3 art. 51 ust. 1. Poza wskazanym wyżej uchybieniem w ocenie organu odwoławczego część merytoryczna badanego rozstrzygnięcia nie budziła zastrzeżeń. Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek realizacja spornej inwestycji nastąpiła z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę to jednak charakter tych odstępstw nie wykluczał, przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Odpowiadając na zarzut zawarty w odwołaniu, dotyczący konieczności orzeczenia rozbiórki organ wskazał, iż przepisy ustawy Prawo budowlane a także orzecznictwo sądów administracyjnych wskazują, że organy orzekające w trybie art. 51 cyt. ustawy nie mogą kierować się dowolnością przy wyborze procedur opisanych w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutu nieuchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę organ odwoławczy zauważył, iż kwestia ta nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Nadto wskazał, iż w toku postępowania naprawczego nie ma podstaw prawnych do kwestionowania przez organ nadzoru budowlanego dokumentacji sporządzonej przez osobę do tego uprawnioną. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2008r. zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów art. 48 ust.1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 51 ustawy – Prawo budowlane poprzez nie zastosowanie nakazu rozbiórki bezprawnie wybudowanego obiektu budowlanego , 2) niewyjaśnienie istotnej okoliczności braku fundamentów kwestionowanego obiektu budowlanego a nadto bezzasadne stwierdzenie, iż T. P. nie prowadziła robót budowlanego po otrzymaniu zakazu ich prowadzenia, 3) bezpodstawne uznanie, że istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji bezzasadnie przyjęły, że inwestor T. P. nie prowadziła robót budowlanych po zakazie ich kontynuowania. O fakcie prowadzenia nielegalnych robót skarżący informowali organ nadzoru budowlanego, jednak bez pozytywnej reakcji. Inwestor w sposób oczywisty przekroczył dozwolony zakres robót budowlanych określony w pozwoleniu na budowę i powinien ponieść tego konsekwencje w postaci nakazu rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu. Budynek jest pozbawiony fundamentów, dlatego wszelkie roboty budowlane mogą zakończyć się katastrofą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie organu II instancji przesłanką przemawiającą za uchyleniem zaskarżonej decyzji jest fakt, iż sentencja rozstrzygnięcia narusza dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ponieważ nie zawiera wskazania terminu, w którym T. P. powinna wykonać nałożone prze organ obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie sądu materiał dowodowy został zgromadzony w tej sprawie w sposób prawidłowy, dający pełną podstawę do ustalenia stanu faktycznego. Po przeprowadzeniu kilku oględzin organ stwierdził, że inwestorka T. P. zrealizowała część robót budowlanych polegających na adaptacji budynku mieszkalnego na sklep motoryzacyjny na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].11.2005r. wydanego przez Prezydenta Miasta O., odstępując jednak istotnie od projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. W toku oględzin dokonano pomiaru wysokości budynku w kalenicy, która wynosiła ok. [...] m, zaś wg projektu budowlanego winna wynosić [...] m. Stwierdzono, że od strony podwórka nad częścią sklepu połać dachu została wysunięta na ok. [...] m poza obrys budynku, co było niezgodne z warunkami pozwolenia na budowę, w ścianie granicznej ogniowej wykonano murek schodkowy na wysokość 4 warstw cegły powyżej kalenicy dachu. W nadbudowie ściany schodkowej w granicy działki sąsiedniej wykonano przewód kominowy, który został zamurowany i stanowi ścianę ogniową dla podwyższonej części więźby dachowej budynku. Ponadto w połaci dachowej wykonano dodatkowo 2 okna połaciowe, jedno do strony północnej a drugie od strony południowej budynku. Organ ustalił również, że sporna ściana zlokalizowana w granicy z działką H. R. już istniała, wybudowano ją podczas poprzedniej budowy. Na ścianie tej widoczne były pęknięcia pionowe, po linii przewodu kominowego, w górnej części pęknięcie było bardziej rozwarstwione, istniejący fundament uznano za nie wystarczający. W tych okolicznościach po spełnieniu przez T. P. obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego ściany szczytowej budynku mieszkalnego organ I instancji nałożył na inwestorkę obowiązek wykonania czynności i robót wynikających z pkt 6 przedłożonej ekspertyzy stanu technicznego ściany szczytowej budynku oraz obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na remont budynku mieszkalnego polegającego na wymianie zniszczonej więźby dachowej i dobudowie garażu w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przyjęty jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 z późn. zm.) wyraźnie stanowi, że obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zachodzi w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Skoro zatem organ prawidłowo uznał, oceniając charakter dokonanych przez inwestorkę odstępstw, że są one istotne, to w konsekwencji zasadnie nałożył wskazane w decyzji obowiązki. W kontekście zarzutów skargi stwierdzić należy, że tryb przewidziany w art. 51 ma na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, co oznacza również wyeliminowanie ewentualnych naruszeń interesów osób trzecich. W tej sprawie działanie organu nie ograniczyło się tylko do nałożenia obowiązku przedstawienia przez inwestorkę projektu budowlanego zamiennego, który później może być uwzględniony i tym samym zalegalizowane zostaną odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ uwzględnił interesy sąsiadów nakazując takie zabezpieczenie ściany o jakim mowa w pkt 6 przedłożonej wcześniej ekspertyzy technicznej stanu technicznego ściany szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w granicy z działką nr ew. [...]. Fakt, że skarżący nie są zadowoleni z wniosków tej ekspertyzy jest bez znaczenia, skoro organ nie zakwestionował waloru jej fachowości a brak jest przesłanek wskazujących na jej nierzetelność. Poza tym wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawa budowlanego nakaz rozbiórki, (czego domaga się skarga) nie ma charakteru bezwzględnego, może on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Taka sytuacja w sprawie nie występuje i nie ulega żadnej wątpliwości, że procedura legalizacyjna miała tu pełne zastosowanie. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 2016 ze zm.) rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzja stanie się ostateczna. W tym kontekście i na tym etapie postępowania nie można stawiać organowi nadzoru budowlanego zarzutu braku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona decyzja powinna być uchylona wobec faktu, że sentencja rozstrzygnięcia narusza dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, gdyż nie zawiera wskazania terminu, w którym T. P. powinna wykonać nałożone przez organ obowiązki, to w ocenie Sądu uchybienie to nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji albowiem jest to naruszenie prawa materialnego, które w rzeczywistości nie miało wpływu na wynik sprawy. W szczególności nie spowodowało ono naruszenia interesu skarżącego (kwestionuje on całe postępowanie naprawcze a nie brak terminu). Skoro zaskarżona decyzja nie zawiera terminu to oznacza w istocie, że obowiązki w niej wskazane powinny być wykonane z chwilą uprawomocnienia się decyzji. Taka sytuacja z kolei mogłaby rodzić ewentualny sprzeciw po stronie inwestora a nie skarżącego. Jednak mimo tak określonego terminu inwestor domagał się oddalenia skargi, a co za tym idzie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.