VII SA/Wa 103/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Urszula Wilk, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art.108 ust. 2 pkt 3, w zw. z art. 107 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wszczętego przez Wojewodę [...] w dniu [...] lipca 2011 r. w sprawie wykreślenia z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą podmiotu pn.: Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]", orzekł o wykreśleniu z dniem 8 sierpnia 2011 r. z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą podmiot pn. Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" wpisany do rejestru pod numerem księgi rejestrowej [...] oraz orzekł o dokonaniu wpisu nr [...] o następującej treści w poszczególnych rubrykach księgi rejestrowej: DZIAŁ I OZNACZENIE ZAKŁADU OPIEKI ZDROWOTNEJ |Rubryka 3. Data wykreślenia zakładu z rejestru |01.09.2011 | |Rubryka 16. Data zaprzestania działalności zakładu |01.04.2003 | |Rubryka 17. Przyczyny wykreślenia zakładu z rejestru |Zaprzestanie udzielania świadczeń przez | | |podmiot | |Rubryka 19. Informacje o adresie przechowywania archiwalnej dokumentacji medycznej zlikwidowanego zakładu | |1. nazwa podmiotu przechowującego dokumentacje medyczną |2. adres podmiotu przechowującego | | |dokumentację medyczną | |M. M. |[...] W. ul. J. | Odwołanie od wymienionej decyzji Wojewody [...] złożył M. M., wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu podał, że wpis nr [...] o treści "w rubryce 19.1 nazwę podmiotu przechowującego dokumentację medyczną: M. M., w rubryce 19.2 adres podmiotu przechowującego dokumentację medyczną: [...] W. ul. J.." jest niezgodny ze stanem faktycznym i prawnym. Podał również, że nie znajduje się w posiadaniu i nie przechowuje pod podanym w skarżonej decyzji adresie dokumentacji medycznej zakładu opieki zdrowotnej pn. SPOZ "[...]". Powodem, dla którego jako administrator danych, w tym danych określonych jako "wrażliwe", nie znajduje się w posiadaniu kartotek medycznych oraz dla którego nie dokonał chroniącego te dane zabezpieczenia bazy danych z kartotek medycznych, jest bezprawne działanie osób trzecich. W ocenie odwołującego się, bezspornie wykazane zostało w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, iż, kartoteki medyczne SPOZ "[...]" zostały bezprawnie przejęte i są przechowywane przez Zakład Opieki Zdrowotnej [...], który to ZOZ jest reprezentowany przez T. C.. Po rozpoznaniu wymienionego odwołania zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...]listopada 2011 r., Nr [...], którą organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. w części dotyczącej przechowywania dokumentacji medycznej i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia odwołujący nie zakwestionował zasadności wykreślenia Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Podniósł natomiast jedynie, że Wojewoda [...] w rubryce "nazwa podmiotu przechowującego dokumentację medyczną" wpisał M. M., [...] W. ul J. - co jest niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Odwołujący się wskazał również, że nie posiada i nie przechowuje pod podanym adresem dokumentacji medycznej Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]". W aktach sprawy znajduje się pismo ZOZ [...] skierowane do organu rejestrowego z dnia 26 maja 2011 r., w którym T. C. jako prezes zarządu składa oświadczenie, że dokumentacja medyczna pacjentów SPZOZ "[...]" jest przechowywana i zabezpieczona przez ZOZ [...]. Następnie Minister Zdrowia przywołał treść art. 138 k.p.a., i podniósł, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny nie można sprowadzać celu postępowania odwoławczego do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Istota postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, polega bowiem na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno kontrolę legalności rozstrzygnięcia przez organ I instancji, jak i ocenę przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I instancji, lecz jest obowiązany rozpoznać sprawę ponownie. Z tego względu obowiązkiem organu II instancji jest uwzględnienie zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Z zasady prawdy obiektywnej wynika dla organu odwoławczego obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc także dopuszczenia nowych dowodów, jeżeli przyczyniają się do wyjaśnienia sprawy. W toku postępowania odwoławczego może nastąpić zatem zmiana okoliczności faktycznych, czyniąca postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym. Organ odwoławczy powinien wówczas wydać decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Takiemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie sformułowanie "umarza postępowanie pierwszej instancji", w istocie bowiem znaczy ono tylko to, że umarza postępowanie w sprawie. Minister Zdrowia podkreślił, iż organy administracji publicznej zobowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania określonego orzeczenia. Z tego względu zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek. Jeżeli zatem nowe przepisy nie dopuszczają możliwości wydania decyzji w sprawach określonego rodzaju, to organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Mając powyższe na względzie organ II instancji wskazał, że od dnia 1 listopada 2011 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 września 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych objętych wpisem do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach dokonywania wpisów, zmian w rejestrze oraz wykreśleń z tego rejestru (Dz. U. Nr 221, poz. 1319). W zakresie danych rejestrowych nie znajduje się już rubryka dotycząca miejsca przechowywania dokumentacji medycznej. Z powyższego wynika zatem, że postępowanie w zakresie dotyczącym przechowywania dokumentacji medycznej stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą nie ujawnia się bowiem informacji dotyczącej przedmiotowej kwestii. Z tego względu decyzję organu I instancji należało uchylić w części dotyczącej przechowywania dokumentacji medycznej i postępowanie w tym zakresie umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. złożył M. M., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dacie zakończenia działalności SZOZ "[...]" oraz przejęcia przez inny podmiot: w tym wypadku ZOZ [...] z siedzibą we W. dokumentacji medycznej, zasady przechowywania tej dokumentacji określała ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. - o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 91 poz. 408 z późn. zm.). Natomiast w dniu wydania pierwotnej decyzji, tj. [...] lipca 2008 r. właściwe przepisy w tym zakresie zostały ujęte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2006 r. Nr 247 poz. 1819). Idąc za tokiem rozumowania organu, należało by przyjąć, że do sprawy wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej ma zastosowanie ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 654). Ponieważ SZOZ "[...]" nie był w dniu zaprzestania działalności w 2004 r. podmiotem leczniczym w świetle ustawy obecnie obowiązującej, postępowanie w zakresie wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej powinno zostać umorzone, gdyż taki rejestr przestał istnieć przed wydaniem skarżonej decyzji Ministra Zdrowia. Również przywołanie w skarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowego zakresu danych objętych wpisem do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą prowadzi do absurdalnej, lecz zgodnej z linią orzeczniczą organu tezą, że Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" funkcjonujący w 2003 roku jako NZOZ nie podlega rygorom prawnym stosowanych do podmiotów leczniczych. Zdaniem skarżącego w powyżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym skarżona decyzja powinna być uchylona w całości, a w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą prowadzonym przez Wojewodę [...] pod n-rem księgi rejestrowej [...] w rubryce 19.1 "nazwa podmiotu przechowującego dokumentację medyczną" powinien zostać dokonany wpis o treści: Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Sp. z o. o., oraz w rubryce 19.2 o treści "adres podmiotu przechowującego dokumentację medyczną": [...] W., ul. B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga M. M. – choć z innych przyczyn niż w niej wskazane - została uwzględniona, a zaskarżona decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r., jako wydana z naruszeniem art. 7, art. 9 k.p.a., art. 77, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 127 i art. 128 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., została uchylona. Organ II instancji nie wyjaśnił bowiem wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie ustalił w sposób jednoznaczny treści żądania złożonego przez M. M. odwołania i tym samym nie został określony przedmiot postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie podkreślenia przede wszystkim wymaga, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do drugiej instancji. Z kolei zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Z powyższego wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują, iż jedyną przesłanką uprawniającą do wniesienia odwołania jest niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Przy tym organ administracji publicznej związany jest żądaniem strony i nie może zmieniać jego treści poprzez rozszerzenie lub zawężanie zakresu odwołania złożonego przez stronę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, iż zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony, bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli odwołanie jest zredagowane w taki sposób, że może być dwojako interpretowane, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do wezwania do sprecyzowania jego treści. Dokonanie własnej wykładni treści odwołania bez wcześniejszego wezwania strony do wypowiedzenia się w określonym zakresie jest niedopuszczalne, gdyż działanie takie mogłoby doprowadzić do rozpatrzenia odwołania, wbrew intencji osoby je wnoszącej. O tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 266/08, Lex nr 522667; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1188/07, Lex nr 439029; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, Lex nr 817441) Mając na uwadze powyższe rozważania zauważyć należy, iż z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. znajdującej się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że zawiera ona dwa rozstrzygnięcia. Jedno rozstrzygnięcie – zawarte w pkt 1 decyzji - dotyczy wykreślenia z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, natomiast drugie rozstrzygnięcie – zawarte w pkt 2 decyzji - dotyczy wpisu w rubrykach 3, 16, 17 i 19 księgi rejestrowej. Zauważyć należy także, że w odwołaniu złożonym od wymienionej decyzji, M. M. określając zakres zaskarżenia odwołania wskazał m.in., że zaskarża decyzję organu I instancji w całości. W tym też zakresie wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...]. Natomiast, w uzasadnieniu odwołania, odwołujący się podniósł kwestie związane wyłącznie z wpisami dokonanymi przez organ I instancji w rubryce 19, tj. kwestie odnoszące się do podmiotu zobowiązanego do przechowywania dokumentacji medycznej. Z kolei, jak wynika z treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., Minister Zdrowia, pomimo wskazanego w odwołaniu przez M. M. zakresu zaskarżenia decyzji organu I instancji, tj. zaskarżenia tej decyzji w całości i wniosku o jej uchylenie w całości, rozstrzygnął jedynie w stosunku do części rozstrzygnięcia Wojewody [...] zawartego w pkt 2. Stwierdzić zatem należy, iż prowadzący postępowanie odwoławcze organ administracji uchybił obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez niewyjaśnienie intencji strony odwołującej się co do zakresu zaskarżenia decyzji organu I instancji, czym naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie wezwania odwołującego się do uzupełnienia braku odwołania w postaci wskazania w jakim zakresie kwestionowana jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Należy pamiętać, że ustawodawca w art. 7 k.p.a. nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ winien ponadto pamiętać, że należy tak prowadzić postępowanie i interpretować przepisy obowiązującego prawa, aby nie zamykać stronie możliwości dochodzenia swych praw poprzez pozbawienia jej możliwości zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji o czym stanowi art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. Rozpatrując ponownie odwołanie organ II instancji podda szczególnej analizie jego treść, biorąc pod uwagę wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a następnie w oparciu o poczynione ustalenia, wyda stosowne rozstrzygnięcie. Jednocześnie jedynie na marginesie, mając na uwadze zarzuty skargi, Sąd zauważa, że prawidłowe jest stanowisko Ministra Zdrowia stanowiące, iż organy administracji publicznej zobowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania określonego orzeczenia. Z tego względu zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek. Od dnia 1 listopada 2011 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych objętych wpisem do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach dokonywania wpisów, zmian w rejestrze oraz wykreśleń z tego rejestru (Dz. U. Nr 221, poz. 1319). W zakresie danych rejestrowych nie znajduje się już rubryka dotycząca miejsca przechowywania dokumentacji medycznej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą nie ujawnia się bowiem informacji dotyczącej przedmiotowej kwestii. Ujawnione wyżej naruszenie przepisów prawa procesowego powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.