VII SA/Wa 103/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - umorzył postępowanie w sprawie ww. wniosku. Decyzja organu drugiej instancji została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Ww. decyzją z [...] października 2017 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku wniosku G. W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią [...], na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. Pismem z dnia [...] października 2017 r. Stowarzyszenie [...] ("[...]") złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2017 r. Stowarzyszenie podniosło, że wydając ww. decyzję przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] organ nadzoru nie uwzględnił faktu, że obecnie nie występuje w obrocie prawnym żadna decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla tej inwestycji albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją o znaku: [...], uchyliło decyzję środowiskową Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. uznając, że Stowarzyszenie nie jest uprawnione do skutecznego domagania się weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji albowiem prawo do złożenia takiego wniosku przysługuje wyłącznie podmiotom na prawach strony, a takim podmiotem (w jego ocenie) nie jest Stowarzyszenie. Tym samym organ odwoławczy pozostawił merytoryczne zarzuty wniosku bez rozpoznania. Następnie GIB przywołał treść art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wskazał także na przepis art. 31 § 2 k.p.a., z którego wynika, iż organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Zdaniem GINB, omawiany tryb wszczęcia postępowania administracyjnego jak również dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu już wszczętym wymaga wniosku zainteresowanej organizacji. Powołując orzecznictwo sądowe oraz judykaturę, organ odwoławczy stwierdził, że skutek uzyskania przez organizację społeczną statusu uczestnika na prawach strony powstaje dopiero z chwilą wydania, a właściwie z chwilą doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 611/09). GINB stwierdził, iż z akt przedmiotowej sprawy nie wynika aby organ nadzoru wydał postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. Postępowanie to nie zostało również zainicjowane wnioskiem wskazanego Stowarzyszenia, wniesionym w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., które to postępowanie zakończono wydaniem decyzji GINB z [...] września 2017 r. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, iż Stowarzyszenie jest podmiotem uprawnionym do domagania się kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto organ drugiej instancji podniósł, że do oceny, czy Stowarzyszenie skutecznie przystąpiło do postępowania administracyjnego na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz, czy dopuszczalne jest wniesienie przez to Stowarzyszenie takiego wniosku konieczne jest również zbadanie, czy decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., która jest przedmiotem postępowania nieważnościowego, dotyczy inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm.) "Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2.). Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony." Organ nadzoru wyjaśnił, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem prawa materialnego. Katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Ma to miejsce w 4 przypadkach, ściśle określonych ww. ustawą z 3 października 2008 r. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w przedmiotowej sprawie w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro zaś postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa, to tym bardziej postępowanie nadzwyczajne względem ww. decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., do inicjowania postępowania odwoławczego (z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Niewątpliwym jest także, w ocenie organu, że interesu prawnego Stowarzyszenia nie można wywodzić z samego faktu doręczenia zaskarżonej decyzji GINB z [...] października 2017 r. Zgodnie bowiem z poglądem z reprezentowanym przez sądy administracyjne, sam fakt doręczenia decyzji administracyjnej określonej osobie nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., sygn. akt: II OSK 357/05). Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., [...]. Strona skarżąca przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj: 1) art. 31 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 31 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a., wyrażające się w : • Uznaniu apriori przez GINB, iż na kanwie przedmiotowej sprawy nie ziściły się ustawowe przesłanki warunkujące legitymację Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w materii stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], wywołanej wnioskiem G. W., w szczególności: • Nie zostało wydane w trybie regulacji art. 31 ust. 2 k.p.a. stosowne postanowienie organu dopuszczające Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], w następstwie uznania, iż ziściły się conditiones ab sine qua non udziału Stowarzyszenia we wskazanym postępowaniu, dekodowane z regulacji art. 31 ust. 1 k.p.a., która to ocena GINB skutkowała: • Uznaniem, iż po stronie Stowarzyszenia nie zachodziła legitymacja do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 ust. 3 k.p.a. zakończonej uprzednia decyzją GINB z [...] października 2017 r., a finalnie, iż: • Zachodziła podstawa do zastosowania instytucji in procedendo w postaci umorzenia postępowania w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wspomniana decyzja GINB z [...] października 2017 r. na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a, w warunkach: • Zaniechania realizacji przez GINB dekodowanego z przywołanej uprzednio regulacji art. 31 ust. 2 k.p.a obowiązku przeprowadzenia szczegółowej oceny charakteru oraz znaczenia przedsięwziętej przez Stowarzyszenie czynności procesowej, obejmującej złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] października 2017 r., w szczególności: a) zaniechania szczegółowego zbadania i wyjaśnienia przez GINB, czy złożenie przez Stowarzyszenie wniosku w trybie art. 127 ust. 3 k.p.a. tożsame było z wolą udziału w postępowaniu znak: [...], a finalnie: • Czy złożony wniosek o ponowne rozpoznaje sprawy inkorporował również żądanie Stowarzyszenia w materii dopuszczenia do udziału we wskazanym postępowaniu w trybie art. 31 ust. 2 k.p.a. w związku ze ziszczeniem się przesłanek dekodowanych z art. 31 ust. 1 k.p.a., a mianowicie: • Przesłanka w postaci działania Stowarzyszenia na etapie składania wspomnianego wniosku w celu ochrony interesu społecznego, zagrożonego w razie obowiązywania w obiegu prawnym wspomnianej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., • Przesłanka zgodności materii postępowania z celami statutowymi Stowarzyszenia, b) Zaniechania ewentualnego wezwania Stowarzyszenia, czy składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Stowarzyszenie domaga się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, znak: [...], a finalnie: • Sprecyzowania, czy złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy należy rozpatrywać również jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 ust. 2 k.p.a., a ostatecznie: 2) Zaniechania zbadania przez GINB, w razie potwierdzenia, iż wniosek o ponowne zbadanie sprawy stanowił zarazem wniosek w trybie art. 31 ust. 2 k.p.a. czy zachodzą przesłanki do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu [...], statuowane na kanwie art. 31 ust. 1 k.p.a. GINB uznał zatem , iż złożenie przez Stowarzyszenie wniosku w trybie art. 127 ust. 3 k.p.a. ma charakter ustawowo niedopuszczalny, a finalnie zasadne jest zastosowanie instytucji umorzenia postępowania, w sytuacji: • Braku uprzedniego, kompleksowego wyjaśnienia, czy podjęcie przez Stowarzyszenie aktywności obejmującej złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] października 2017 r. zainicjowanej uprzednio przez G.W. nie jest tożsame ze sformułowaniem żądania dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu [...] w trybie i na podstawie art. 31 ust. 2 k.p.a. które to szczegółowe wyjaśnienie przedmiotowej kwestii stanowi dopiero warunek niezbędny do zbadania legitymacji Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W konsekwencji ocena GINB oraz wydane w jej następstwie rozstrzygnięcie inkorporowane w objętej zaskarżeniem decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. ma charakter przedwczesny, a ich sformułowanie stanowi naruszenie obowiązku organu określonego na kanwie art. 31 ust. 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. oraz zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] września 2018 r., uczestnik postępowania [...]Spółka z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. Stanowisko podtrzymała na rozprawie przed sądem administracyjnym w [...] oświadczając, że od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z września 2017 r. uchylającej decyzję środowiskową Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. Spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w następstwie czego Sąd uchylił decyzję SKO, które po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na realizację inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., którą umorzono postępowanie z wniosku Stowarzyszenia na rzecz Mieszkańców Gminy [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z października 2017 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z stycznia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią [...], na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. Organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., prawidłowo przyjął, że rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (odwołanie) ww. Stowarzyszenia, powinien w pierwszej kolejności ocenić czy wniosek ten pochodzi od osoby uprawnionej do zainicjowania takiego postępowania, bez względu na to, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] października 2017 r. została Stowarzyszeniu doręczona. Jednocześnie materiał dokumentacyjny wskazuje, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. nie zostało zainicjowane wnioskiem Stowarzyszenia, które także nie występowało z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto, słusznie organ odwoławczy zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że sam fakt, iż organizacja społeczna nawet jeśli wniesie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym (co w niniejszej sprawie i tak miejsca nie miało) nie skutkuje to automatycznie uzyskaniem przez nią statusu uczestnika postępowania na prawach strony, albowiem skutek taki powstaje dopiero z chwilą wydania, a właściwie – z chwilą doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 k.p.a.). Ponadto Sąd przychyla się do stanowiska GINB, że rozstrzygnięcie organu wpływa na charakter praw i obowiązków tylko stron tego postępowania. Okoliczność, że inne podmioty zostały umieszczone w rozdzielniku decyzji organu i ją otrzymały nie rodzi dla żadnego z tych podmiotów prawa do skarżenia tej decyzji do organu odwoławczego. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 357/05, w którym wskazał, że ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata (LEX nr 194900). Brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy powoduje niedopuszczalność jego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, LEX nr 209119). Dodatkowo, w ocenie Sądu, zasadnie GINB stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, iż w przedmiotowej sprawie w ramach postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tak więc, skoro już postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie wymagało udziału społeczeństwa, to tym bardziej postępowanie nadzwyczajne względem ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (utrzymanej w mocy decyzją z [...] stycznia 2015 r. przez Wojewodę [...]) nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r., a tym samym Stowarzyszenie nie jest podmiotem legitymowanym do inicjowania postępowania, nadzorczego, którego i tak inicjatorem nie było lecz był nim G.W.. W konsekwencji nie było też podmiotem uprawnionym do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W tym miejscu Sąd wskazuje, na orzecznictwo, w którym wyrażono pogląd, że "stowarzyszenie nie mogło skutecznie wywołać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ postępowanie o udzielenie tego pozwolenia nie wymagało udziału społeczeństwa z uwagi na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1085/11). Ponadto znane jest mu także orzecznictwo, w którym wyrażono pogląd, że postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się do zbadania istnienia wad materialnoprawnych samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie przeprowadza się również nowych dowodów, w tym tych dotyczących udziału społeczeństwa (por. wyroki NSA z dnia: 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10, 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1400/10). Tym samym, biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekający doszedł do przekonania, że stanowisko GINB w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest prawidłowe. W konsekwencji, zdaniem Sądu, zarzuty skargi okazały się nieskuteczne. Mając powyższe na względzie, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.