VII SA/Wa 103/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu A. M. i M. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. M. i M. W. kwotę po 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Nr [...] Wojewoda [...] w związku z odwołaniem [...] reprezentowanych przez pełnomocnika adw. [...], od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2018 r., znak [...] - uchylił w całości ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Wojewoda [...] wskazał, że decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - [...] S.A. (z siedzibą: [...]) pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] S.A., składającej się ze stalowej wieży kratowej, urządzeń sterujących i nadawczo-odbiorczych wraz z instalacją elektryczną zalicznikową i ogrodzeniem na działce nr ew. [...] położonej w m. [...], obręb ewidencyjny [...], w gm. [...], w pow. [...] oraz zatwierdził projekt budowlany ww. zamierzenia. Decyzja stała się ostateczna [...] czerwca 2018 r. Do Starosty [...] 20 grudnia 2018 r. wpłynęły wnioski [...], o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzja ostateczną. Następnie 21 grudnia 2018 r., wpłynęły tożsame wnioski [...]. Wnioskujący jako podstawę wznowienia podają art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., Starosta [...] postanowił prowadzić jedno postępowanie, pod znakiem: [...] w sprawie ww. wniosków. Decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...], Starosta [...] odmówił uchylenia swojej ww. ostatecznej decyzji. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] maja 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzje Starosty [...] z [...] lutego 2019 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji - Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], odmówił uchylenia przedmiotowej w sprawie ostatecznej decyzji. Odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie, wniosła adw. [...] - pełnomocnik wnioskujących o wznowienie postępowania. Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] wskazał, że stosownie do art. 138 k.p.a., na skutek wniesienia odwołania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego procesowego mającymi zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Jednocześnie przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przypadek taki ma miejsce, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania lub gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. Natomiast na organie odwoławczym spoczywa obowiązek skontrolowania czy decyzja, której dotyczy odwołanie została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewoda [...] stwierdził, że w okolicznościach sprawy niniejszej zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Postępowanie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Wznowienie postępowania administracyjnego uregulowane w art. 145 - 153 k.p.a., jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek - pierwszą z nich jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną, drugą - wystąpienie przynajmniej jednej z enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a., wad decyzji administracyjnych. W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zawiera stwierdzenie strony, że przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu, a została w tym postępowaniu pominięta, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W przypadku, gdy organ administracji stwierdzi, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. W sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi, że nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że podmiot zgłaszający wniosek wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony - to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Wojewoda [...] ocenił, że organ pierwszej instancji zasadnie postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r., wznowił postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Wnioskujący jako podstawę wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, zatem kluczową kwestią w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy było ustalenie czy przysługiwał im status strony w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją. W związku z decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...] organ I instancji zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględniając wytyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W szczególności to, że nie ustalono czy wnioskującym o wznowienie postępowania przysługuje przymiot strony oraz nie wyjaśniono przedstawionej przez inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia". Wojewoda [...] stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji objętej obecnie rozpoznawanym odwołaniem organ pierwszej instancji wskazał, że realizacja inwestycji nie narusza interesów prawnych wnioskodawców, tym samym nie przysługuje im status strony w postępowaniu wznowieniowym. Ponadto, inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawarł zaś definicję pojęcia "obszar oddziaływania obiektu". Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga uwzględnienia regulacji prawnej w takim zakresie w jakim obiekt budowlany może oddziaływać negatywnie na otoczenie. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Zdaniem Wojewody [...], Starosta [...] z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a., nie zweryfikował, czy osoby występujące z wnioskiem o wznowienie postępowania ze względu na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., posiadają prawo własności w stosunku do nieruchomości, które według nich pozostają w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wprawdzie we wnioskach o wznowienie postępowania każdy z wnioskujących zawarł informację odnośnie adresu do korespondencji, numerze działki oraz numerze księgi wieczystej, a także przybliżoną odległość od przedmiotowej inwestycji, jednakże są to w większości jedynie fragmenty prawidłowo podanych numerów umożlwiających identyfikację ksiąg wieczystych oraz numerów działek bez podania jednostki ewidencyjnej, czy też obrębu na jakim się znajduje. Organ odwoławczy ocenił, że nie jest w stanie zlokalizować na rysunkach przedstawiających widok osi głównych promieniowania wiązek anten sektorowych w rzucie poziomym na planie otoczenia stacji oraz przedstawiających widok obszarów granicznych natężenia promieniowania anten na planie otoczenia stacji ( rysunki nr K02 i K05 na str. 104 i 106 A projektu budowlanego) działek wnioskujących o nr ew.: [...]. Tym samym nie ma możliwości weryfikacji poprawności przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania. To zaś ma kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie. Wojewoda [...] wskazał, że dopiero gdy istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora (istniejące i projektowane), podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2034/18). W związku z tym, Starosta [...] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, powinien zweryfikować prawo własności wnoszących o wznowienie postępowania poprzez wezwanie do dostarczenia kopii dokumentu, z którego wynika na chwilę obecną, prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością, znajdującą się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ma też możliwość weryfikacji prawa własności poprzez sprawdzenie wypisów z rejestru ewidencji gruntów i budynków, które świadczyłyby o własności wnioskujących. Weryfikacji przymiotu stronu powinna dotyczyć każdego wnioskodawcy cyt. " z uwagi na odległość ich nieruchomości od inwestycji (jej obszaru oddziaływania), a także powinien wskazać na jakich przesłankach się oparł oraz jakim dowodom dał wiarę". Organ drugiej instancji stwierdził, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Usunięcie omówionych powyżej naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Dokonanie przedstawionej powyżej analizy na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2011 r. (sygn. akt II OSK 1324/10), nie jest rolą organu odwoławczego "wyręczanie organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie". Jednocześnie zgodnie z ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2011 r.: "Skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a. jest możliwe i dopuszczalne jedynie przy założeniu uzupełniającego charakteru tej czynności w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji i ustaleń dokonanych w oparciu o przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może jednak mieć miejsca w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja z art. 136 k.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie". Sprzeciw (pismo błędnie oznaczono jako skargę) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od opisanej powyżej decyzji Wojewody [...] wnieśli [...] oraz [...], reprezentowani przez adwokat [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono: a) nierozpoznanie istoty odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], poprzez nierozpoznanie podniesionych w odwołaniu od decyzji zarzutów (poza częściowym rozpoznaniem zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), w szczególności poprzez uznanie, że konieczne jest ustalenie jedynie stosunków własnościowych odwołujących się bez jednoczesnego ustalenia obszaru oddziaływania nieruchomości; b) naruszenie przepisów prawa Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie oceny przez organ jaki jest obszar oddziaływania obiektu oraz czy planowana inwestycja może znacząco, czy też potencjalnie oddziaływać na środowisko; art. 77 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia wniosków dowodowych stron postępowania o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu elektroniki oraz opinii technicznej, złożonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji w konsekwencji czego rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z pominięciem tych dowodów, co miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia; art. 107 k.p.a. poprzez brak oznaczenia na decyzji stron postępowania, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, co utrudnia kontrolę instancyjną decyzji; art. 35 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. Wniesiono również o cyt. "dopuszczenie przez Sąd i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu elektroniki, na okoliczność ustalenia obszaru oddziaływania obiektu i ustalenia stron postępowania o pozwolenie na budowę zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...]." oraz o cyt. "rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym". Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (bez określenia punktów tego przepisu oznaczonych literami) oraz art. 145 a § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości i uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2018 r. udzielającej inwestorowi [...] S.A. pozwolenia na budowę, na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego postępowania. Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu sprzeciwu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd uwzględnił sprzeciw chociaż argumentacja skarżących oraz wnioski nie odpowiadały charakterowi, opisanej w art. 64 a p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019r., poz. 2325 t.j.), instytucji procesowej - sprzeciwu od decyzji. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw - "sprzeciw od decyzji". Po myśli art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie, podkreślmy - ocenia jedynie, istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). Sąd kontrolował decyzję kasatoryjną, która zapadła po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej, po tym jak m.in. na wniosek skarżących wznowione zostało postępowanie zakończone tą decyzją. Kontrola prawidłowości decyzji, w ramach rozpoznania sprzeciwu, oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Wojewoda [...] słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja organu odwoławczego zapadła jednak z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., była bowiem co najmniej przedwczesna. Dostrzeżone przez Wojewodę wady postępowania przed organem pierwszej instancji, nie czyniły niemożliwym przynajmniej dążenia do merytorycznego rozpoznanie sprawy. Uzupełnienie materiału dowodowego, w zakresie określonym w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, w oczywisty sposób było dopuszczalne trybie art. 136 k.p.a. i nie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego opisanej w art. 15 k.p.a. Pogłębiona na tej podstawie analiza zagadnienia przymiotu strony wnioskodawców mogła umożliwić też merytoryczne orzeczenia organu odwoławczego. Należy dostrzec i to, że organ pierwszej instancji wydał orzeczenie po tym jak wcześniejsze zostało uchylone. Tym bardziej organ drugiej instancji powinien dążyć do ostatecznego rozpoznania sprawy. Sąd uwzględniając sprzeciw ocenił, że kontrolowana kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji, zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie podkreślmy - taka tylko była rola Sądu w tym trybie procesowym. Tym samym Sąd nie miał ustawowych podstaw do badania innych zagadnień związanych z przedmiotowym postępowaniem wznowieniowym i merytorycznymi zarzutami przedstawionymi w sprzeciwie. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151a § 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz.2325).