VII SA/Wa 103/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze sprzeciwu E. i D. W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 października 2024 r., Nr 148/SPEC/2024 w przedmiocie zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz E. i D. W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 28 października 2024 r., Nr 148/SPEC/2024, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako "k.p.a.") oraz na podstawie art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311, dalej jako "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy S. od decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2024 r., znak: [...] odmawiającej zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2022 r., znak: [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa i przebudowa ul. [...] na odcinku od DW 803 do ul. [...] (etap II)", gmina S, powiat s, województwo mazowieckie – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Do Starosty S wpłynął wniosek Wójta Gminy S o zmianę decyzji nr [...] z dnia 24 maja 2022 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa i przebudowa ul. [...] na odcinku od [...] do ul. [...]". We wniosku wskazano m.in., że zakres do przejęcia przez Gminę S działki o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...] z obrębu [...] - T jest przekroczony bardziej, niż wymaga tego inwestycja pn.: "Rozbudowa i przebudowa ul. [...] na odcinku od [...] do ul. [...] (etap II)", gmina S, powiat s, województwo mazowieckie". Organ I instancji decyzją znak: [...] z dnia [...] lipca 2023 r. odmówił zmiany ww. ostatecznej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania na to rozstrzygnięcie Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...]/SPEC/2023 z dnia [...] października 2023 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownie rozpatrywanej sprawie Starosta S zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S o udzielenie informacji w sprawie oddania do użytkowania przedmiotowej inwestycji drogowej. W odpowiedzi organ ten wskazał, że w dniu [...] września 2023 r. wydano zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zakończenia budowy. Proces budowlany dotyczący zmienianej decyzji został zatem zakończony, a skarżący mógł rozpocząć użytkowanie obiektu. Organ I instancji ustalił następnie, że dla działki nr ewid. [...] nie było przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania. Działka ta powstała w wyniku podziału działki nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...] i [...] na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy S. Wobec działki [...] miało miejsce przeprowadzenie takiego postępowania oraz została wydana decyzja ustalająca odszkodowanie za działkę na rzecz byłych właścicieli. Po uzupełnieniu przez Wójta Gminy S braków we wniosku o zmianę decyzji nr [...] organ I instancji stwierdził, że proponowane odwrócenie skutków prawnych, jakie wniosła ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest niemożliwe, ponieważ nie przemawia za tym interes społeczny, a nadto w sposób istotny zmienił się stan faktyczny sprawy. Zauważono, że konsekwencją zmiany decyzji nr [...] byłoby uniemożliwienie swobodnego korzystania z drogi wewnętrznej oznaczonej w miejscowym planie jako [...]. Tak samo ważnym skutkiem byłoby zablokowanie inwestycji o charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdyż działki sąsiadujące z działką o nr ewid. [...] utraciłyby dostęp do drogi publicznej. Powyższe wskazuje na sprzeczność planowanej zmiany ze słusznym interesem społecznym. Wobec powyższego Starosta S decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r., znak: [...] odmówił zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2022 r., znak [...]. Po rozpatrzeniu odwołania na ww. rozstrzygnięcie, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2024 r., Nr [...]/SPEC/2024 uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji ustalił przede wszystkim, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może zostać zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a., zaś podmiotem wyrażającym zgodę na taką zmianę jest, zgodnie z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej, jedynie osoba, która uprzednio wniosła o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy S wniósł o wydanie wyżej wskazanej decyzji, zatem jest on podmiotem uprawnionym do wystąpienia o jej zmianę. Przesłankami formalnymi zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, natomiast materialnymi brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Ponadto przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Organ II instancji dokonał następnie analizy i skonkretyzowania takich pojęć, jak "interes społeczny", "słuszny interes strony", gdyż są to pojęcia niedookreślone. W ocenie organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji prawidłowo oceniono interes społeczny skarżącego. Ponadto w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość zmiany decyzji administracyjnej, gdyż oparta ona została na uznaniu administracyjnym czyli sytuacji, w której organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu i nie jest tzw. decyzją związana. Zauważono następnie, że zmiana usuwa nieprawidłowości w zakresie określenia zbyt dużej powierzchni ww. działki o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...]) z obrębu [...] – T i ma prowadzić do nowego podziału działki o nr ew. [...]. Organ zwrócił uwagę na to, że w interesie społecznym jest, aby zatwierdzona decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również sam podział nieruchomości zatwierdzony tą decyzją, nie były obarczone błędem w zakresie powierzchni danej działki. Podniesiono, że brak jest przepisów szczególnych, które uniemożliwiałyby zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie miała miejsca możliwość zastosowania art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.), gdyż dotyczy on jedynie korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie istotnej zmiany przedsięwzięcia jako całości. W związku z powyższym organ uznał, że przesłanki zmiany decyzji Starosty S. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określone w art. 155 k.p.a. i w art. 11f ust. 8 specustawy drogowej w przedmiotowej sprawie zostały spełnione kumulatywnie. Mając na uwadze powyższe Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2024 r., Nr [...]/SPEC/2024 uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw od ww. rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. i D. W. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. zarzucam naruszenie przepisów: prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a w szczególności nie zawierała naruszeń przepisów postępowania, których konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę polegającą na: bezpodstawnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie uzasadniony jest interes społeczny Gminy S., podczas gdy jest to interes strony, a nie interes społeczny oraz całkowitego pominięcia przed organ rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie wydanych wzdłuż nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania pozwoleń na budowę, skutków prawnych, które pociągałaby za sobą zmiana decyzji z dnia [...] maja 2022 roku; niewłaściwą analizę, a w zasadzie bezkrytyczne przyjęcie zarzutów zawartych w odwołaniu Skarżącego i pominięcie zmiany stanu faktycznego jaki nastąpił pomiędzy wydaniem decyzji przez Starostę S. w dniu [...] maja 2022 roku, a stanem obecnym; prawa materialnego art. 11f ust. 8 specustawy drogowej w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do zmiany decyzji z dnia [...] maja 2022 roku, podczas gdy w przedmiotowej sprawie interes strony wyklucza się z interesem społecznym właścicieli nieruchomości posadowionych wzdłuż spornej działki, co wyklucza możliwość zmiany decyzji. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono: na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 64b § 2 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty. Podniesiono, że organ odwoławczy nie dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy oraz nie wskazał, jakie przepisy postępowania uzasadniające konieczność uchylenia decyzji zostały naruszone przez organ I instancji. Organ II instancji pominął stan faktyczny powstały po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2022 r., m.in. ustalenie na rzecz skarżących odszkodowania za przejęcie przez Gminę S działki [...]/11 (wypłacone w części), możliwość wykonania inwestycji na działkach sąsiadujących z działką powstałą po podziale działki o nr ew. [...]/1 w związku z wydanymi decyzjami o pozwoleniu na budowę (kwestia dostępu do drogi publicznej). Powyższe wskazuje na nieprawidłowe rozważenie pojęcia interesu społecznego. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie nie istnieje przesłanka słusznego interesu strony, gdyż wykonanie inwestycji w sposób inny niż zaplanowany wskazuje na istnienie interesu faktycznego, nie prawnego, Gminy S. Podniesiono końcowo, że decyzja wydana przez organ II instancji nastąpiła z naruszeniem przepisów dotyczących terminowego załatwiania spraw administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w decyzji z dnia [...] października 2024 r., Nr [...]/SPEC/2024. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że Wójt Gminy S. ( inwestor) złożył wniosek o zmianę decyzji nr 9/2022 z dnia 24 maja 2022 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa i przebudowa ul. [...] na odcinku od [...] do ul. [...]", wskazując , że zakres do przejęcia przez Gminę S. działki o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...]) z obrębu [...] – T. jest przekroczony bardziej, niż wymaga tego inwestycja pn.: "Rozbudowa i przebudowa ul. [...] na odcinku od [...] do ul. [...]", gmina S, powiat s., województwo m.". Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten, zawiera dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo" (którą będzie m.in. decyzja nakładająca obowiązki). Zadaniem organu w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ten przepis jest więc ustalenie, czy zostały one spełnione, a w przypadku ich wystąpienia – dokonanie wyboru rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13). Przesłanki formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji; niewystąpienie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku prowadzić. Przy czym, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o możliwości czy zasadności takiej zmiany, lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10). Wskazana przesłanka musi być ustalona w konkretnej sprawie i musi zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06). Przekładając powyższe na sprawę niniejszą, wskazać należy , że zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji Starosty S. z dnia 29 kwietnia 2024r., odmawiającej zmiany decyzji tego organu z dnia 24 maja 2022r., Nr 9/2022, zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa i przebudowa ul. [...] na odcinku od [...] do ul. [...], gmina S., powiat s., województwo mazowieckie, było stwierdzenie przez Wojewodę Mazowieckiego, w przeciwieństwie do organu I instancji, że w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki uzasadniające dokonanie zmiany decyzji Starosty Si. z dnia [...] maja 2022r. Nr [...] Organ odwoławczy po dokonaniu analizy przesłanek z art. 155 k.p.a., rozważaniach dotyczących pojęć "interes społeczny" i " słuszny interes strony", na tle przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311), doszedł do przekonania, że wszystkie przesłanki określone w art. 155 k.pa. zostały spełnione, bowiem decyzja Starosty S. z dnia [...] maja 2022r. jest decyzją ostateczną, z wnioskiem o zmianę wystąpił inwestor oraz zmiana przedmiotowej decyzji jest w interesie społecznym, a także brak jest przepisów szczególnych , które sprzeciwiałyby się zmianie decyzji. Należy ponownie podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Organ odwoławczy nawet nie sprecyzował jaki wątpliwości winne zostać usunięte poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania, ograniczając się jedynie do odmiennej oceny merytorycznej złożonego wniosku o zmianę decyzji. Sąd zauważa dodatkowo, że organ odwoławczy może (wyjątkowo) wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, nadto: gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Tymczasem, w ocenie Sądu, organ odwoławczy, nie wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego dokonał oceny merytorycznej, uchylając się jednak od wydania decyzji kończącej postepowanie w sprawie, pomimo, że organ odwoławczy ma merytoryczne obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym zakresie. Ponownie stwierdzić trzeba, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może stanowić ewentualna odmienna (niż zaprezentowana przez organ I instancji) ocena merytoryczna złożonego wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Sąd podziela stanowisko skarżących zaprezentowaną w sprzeciwie i stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki w sposób nieuprawniony zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., unikając w efekcie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i w sposób niczym nieuzasadniony przedłużając tym samym postępowanie w sprawie zmiany decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2022r. Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać, jako wydania z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz.935), orzekł, jak w sentencji.