VII SA/Wa 1030/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2008 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. B. kwotę 1000 zł (tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie 4 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, w zabudowie szeregowej (2x6 i 2x5 segmentów) przy ul. [...] w W., na działkach [...], [...], [...] z obr. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż w wyniku czynności kontrolnych oraz w oparciu o przedłożone pomiary geodezyjne stwierdzono, że posadowienie budynku w stosunku go granicy sąsiedniej działki zaznaczone na zatwierdzonym planie zagospodarowania działki różni się od dokonanych pomiarów. Zgodnie z art. 36 a ust. 5 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, powyższe uznano jako odstępstwo istotne. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] czerwca 2007r. wstrzymano roboty budowlane prowadzone przy budowie 4 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w W., na działkach [...], [...], [...] z obr. [...] i nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej i oceny technicznej wykonanych robót. Inwestor nałożony obowiązek wykonał w określonym terminie. Z przedłożonego przez uprawnionego geodetę "sprawozdania technicznego z tyczenia budynków mieszkalnych" z dnia 20 czerwca 2007r. wynika, że "Po stwierdzeniu niewielkich niezgodności z planem zagospodarowania (wynikających z graficznej niedoskonałości mapy zasadniczej miasta) w porozumieniu z projektantem dokonano korekty położenia budynków (w granicach kilkunastu centymetrów) w celu zachowania wymaganej przez Prawo Budowlane odległości od granic działek". Organ podniósł, iż z podsumowania "sprawozdania" wynika ponadto, że "budynki zostały wytyczone w sposób spełniający wymogi Prawa Budowlanego. Zachowano następujące odległości przecięcia osi konstrukcyjnych od granic: strona zach.-pn.- 3,61 m, zach.pd.- 3,31 m, wsch.-pn.- 4,47 m, wsch.-3,21 m. Odległości "pionowe" (kierunek pn. - płd.) zostały zachowane wg. Planu zagospodarowania i nie budzą zastrzeżeń". W ocenie organu nie miała miejsca zmiana zakresu objętego planem zagospodarowania działki. Obecne usytuowanie budynków spełnia wymagania określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ściany budynku z otworami okiennymi znajdują się w odległościach nie kolidujących z przepisami. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenia powyższe nie dają podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) po rozpoznaniu odwołania G. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] czerwca 2007r. - umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę G. B. nie posiada przymiotu strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie, którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Bezpośrednie zainteresowanie skarżącego rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy, świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania za stronę postępowania, co w ocenie organu skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. B. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Skarżący podniósł, iż pozbawienie go przymiotu strony jest oczywiście bezzasadne. O statusie skarżącego jako strony postępowania decyduje oprócz tytułu prawnego do nieruchomości wpływ inwestycji realizowanej na sąsiedniej działce. Zaprojektowany i budowany obiekt może na wiele sposobów oddziaływać ujemnie na nieruchomość skarżącego. Zbyt bliskie usytuowanie lub zbyt duże wymiary obiektu, mogą ją zacienić ponad dopuszczalną normę. Niezgodne z przepisami usytuowanie obiektu na działce lub okien w ścianach obiektu może naruszać prywatność i bezpieczeństwo zagwarantowane odpowiednimi przepisami prawa. Do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu wystarczy zatem wykazanie interesu prawnego, a więc opartego na prawie, a o tym czy interes będący treścią żądań skarżącego ma charakter prawny, czy tylko faktyczny decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. W ramach projektowanej inwestycji nie była wykonana tzw. "linijka słońca" wykazująca, że zagwarantowany jest odpowiedni czas nasłonecznienia w pomieszczeniach sąsiednich nieruchomości, w których przebywają ludzie. Stąd też zdaniem strony skarżącej naruszono § 12, § 13 oraz § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wystąpił do PINB, gdy w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki powstał budynek mieszkalny, a w ścianach budynku zwróconych w stronę granicy z nieruchomością znajdowały się otwory okienne. Zgodnie z projektem budowlanym powstającego budynku miał on być usytuowany w odległości około 5 metrów od granicy z działką i dodatkowo w ścianie miało nie być okien. W ocenie strony skarżącej organ z niewytłumaczalnych powodów, uznał, iż nie przysługuje mu przymiot strony. Mimo przedłożenia przez skarżącego mapy sporządzonej przez geodetę, z której wynikało, że minimalne odległości nie są zachowane i że naruszono sferę interesów chronioną prawem. Obowiązkiem organów było zweryfikowanie czy udokumentowany zarzut, że minimalne odległości nie zostały zachowane, a tym samym sfera interesów prawnych została naruszona jest prawdziwy. Definicja strony postępowania obejmuje skarżącego, ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo obu nieruchomości. Gdyby przyjąć odmienną argumentację za prawidłową, wówczas realizowana inwestycja budowlana nie miałaby praktycznie żadnego obszaru oddziaływania. Stronami postępowania muszą być zawsze bezpośredni sąsiedzi bowiem ich prawa związane z odpowiednią bliskością obiektów, dostępem do światła dziennego lub odpowiedniej cyrkulacji powietrza są potencjalnie stale zagrożone przez realizowany obiekt, nie można więc odebrać im zasadnego prawa uczestniczenia, kontrolowania i wpływania na postępowanie i realizację inwestycji na sąsiedniej nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga mogła zostać uwzględniona. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. wydana została z oczywistym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 kpa. Stosownie bowiem do zasad zawartych w powołanych przepisach organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez stronę skarżącą przed organem II instancji. Jak podniesiono podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt. 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce, gdy strona cofnie odwołanie lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przyjął, iż skarżący nie posiada przymiotu strony, co w jego opinii skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu organ administracji nie wyjaśnił w sposób bezsporny czy strona skarżąca posiada przymiot strony w rozpatrywanej sprawie. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Wskazać trzeba, iż artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis do art. 28 kpa i określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez pojęcie: "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. W artykule 28 cyt. ustawy przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenia kręgu występujących w nim stron. Zauważyć należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął w ogóle pod uwagę treści powołanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mimo iż to właśnie ten przepis określa krąg stron postępowania o pozwoleniu na budowę. Skarżący jest współwłaścicielem działki sąsiadującej ze sporną inwestycją. Organ zatem winien bezspornie wykazać, czy jej funkcjonowanie może utrudniać w istotny sposób korzystanie z nieruchomości skarżącego poprzez ograniczenie możliwości przyszłej zabudowy oraz czy prowadzi do naruszenia podstawowego prawa jakim jest prawo własności i może utrudniać korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Jak wynika z pozwolenia na budowę obszar oddziaływania obiektu obejmuje wyłącznie działkę inwestora jednakże, ze względu na dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego należy ponownie zbadać, czy nie zmienił się obszar oddziaływania obiektu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej na potrzeby konkretnej inwestycji winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Organ odwoławczy nie odniósł się do tych kwestii w swoim rozstrzygnięciu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe organ administracji winien ponownie rozważyć czy G. B. posiada przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, przy czym organ winien ustosunkować się do zarzutów skarżącego, w szczególności do kwestii ewentualnego zacienienia nieruchomości sąsiedniej, prawidłowości usytuowania inwestycji względem granicy działki oraz prawidłowości umiejscowienia otworów okiennych. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania inwestycji jest uzależnione od tego czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Należy przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoba legitymująca się tytułem prawnym do działek położonych w "obszarze oddziaływania obiektu" może być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Ocena czy zarzuty strony skarżącej są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych winna odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu. Zaniechanie przez organ administracji państwowej uzasadnienia decyzji w sposób przekonywający, zgodny zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa Sądu Administracyjnego - wadliwością zaskarżonej decyzji jako naruszającej dyspozycję art. 77 kpa. Na marginesie dodać należy, iż uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do lakonicznych stwierdzeń, których nie można uznać za wystarczające odniesienie się do zarzutów odwołania. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Powinno być ponadto skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa) i równocześnie umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego. Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie wyłącza możliwość oceny legalności (zgodności z prawem) wydanego orzeczenia, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).