VII SA/Wa 1031/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2015 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 oraz z 2014 r. poz. 183), w zw. z art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934 i 1014), dalej "ustawa", po rozpoznaniu odwołania D. B., właściciela i armatora statku m/s "[...]" - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...]grudnia 2014 r. ([...]), nakładającą na D. B. karę pieniężną w kwocie 2000 zł za niezastosowanie się do polecenia Kapitana Portu w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wzywającego do przestawienia w inne miejsce, do 1 sierpnia 2014 r., nieeksploatowanego statku m/s "[...]", tj. naruszenie art. 56 pkt 9 ustawy w zw. z § 12 ust. 3 i § 73 zarządzenia nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. - Przepisy portowe (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]), dalej "Przepisy portowe". Organ odwoławczy podkreślił, że podstawę prawną nałożenia ww. kary stanowił art. 57 ust. 1 i art. 44 ustawy, a na mocy art. 57 ust. 3 ustawy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Dalej podał m.in., że Kapitan Portu w [...] pismem z 14 lipca 2014 r. ([...]) nakazał Skarżącemu przestawienie ww. statku, zacumowanego przy Nabrzeżu [...] w porcie [...], w inne miejsce, wyznaczone w uzgodnieniu z Kapitanem Portu, ostatecznie do [...] sierpnia 2014 r. W związku z niezastosowaniem się do ww. polecenia organ I instancji wszczął postępowanie, powiadamiając skarżącego pismem i wzywając do złożenia w terminie 14 dni pisemnych wyjaśnień. Na wniosek Skarżącego przedłużono termin do 19 września 2014 r. W piśmie z dnia 19 września 2014 r. Skarżący poinformował o prowadzonych z Kapitanem Portu w [...] rozmowach na temat technicznych aspektów operacji przestawienia statku, oczekując jednocześnie na wskazanie nowego miejsca zacumowania jednostki i wyrażając wolę wykonania polecenia z dnia 14 lipca 2014 r. Zgodnie zaś z oświadczeniem Kapitana Portu w [...] z dnia 23 września 2014 r., w dniu 18 września 2014 r. Skarżący podczas rozmowy telefonicznej uzyskał informacje o warunkach uzyskania dokumentu potwierdzającego zdolność jednostki do jednorazowej podróży, niezbędnego dla wykonania jakichkolwiek ruchów jednostki w porcie. Skarżący zapewnił o nawiązaniu ponownego kontaktu telefonicznego z jego strony w dniu 19 września 2014 r. Jednak, jak wynika z ww. oświadczenia, Skarżący nie skontaktował się z Kapitanem Portu. Organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnień Skarżącego, wydał opisaną na wstępie decyzję. W odwołaniu Skarżący zarzucił brak podstawy prawnej do wymierzenia kary pieniężnej i niewskazanie nowego miejsca docelowego zacumowania statku m/s "[...]". Ponadto, nie zgodził się ze stanowiskiem, że dalsze cumowanie jednostki w dotychczasowym miejscu zagraża ruchowi żeglugowemu w porcie [...]. Organ II instancji po dokonaniu ponownej oceny stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, za całkowicie bezzasadne organ uznał twierdzenie, że polecenia wydawane przez Kapitana Portu w [...] nie mają mocy prawnej, jeżeli nie są ogłoszone we właściwym dzienniku urzędowym. Omawiana kompetencja kapitana portu wynika z § 12 ust. 3 i § 73 Przepisów portowych, zobowiązujących użytkowników portu do wykonywania poleceń funkcjonariusza kapitanatu portu w zakresie bezpieczeństwa i porządku portowego oraz stosowania się do zarządzeń wydawanych przez kapitana portu w zakresie czasowej zmiany miejsca postoju statku, gdy wymagają tego względy bezpieczeństwa żeglugi i porządku portowego. W związku z powyższym, kapitan portu, funkcjonariusz kapitanatu portu, może wydawać polecenia oraz zarządzać działania ze względu na okoliczności wynikające z § 73 Przepisów portowych. Przepis ten nie określa formy wydawania poleceń, a więc dopuszczalne jest wydawanie ich ustnie. Polecenia funkcjonariuszy kapitanatu portu nie podlegają publikacji w dziennikach urzędowych, ponieważ nie są przepisami prawnymi, o których mowa w art. 47 ustawy. Jedną z podstawowych cech norm prawnych wyrażonych w przepisach prawnych jest powszechność ich stosowania. Przepisy portowe adresowane są do wszystkich osób korzystających z portów na obszarze właściwości terytorialnej Dyrektora Urzędu Morskiego w [...]. Polecenie przestawienia statku "[...]" w miejsce ustalone z Kapitanatem Portu, nie jest aktem normatywnym nakazującym ogólne zachowanie się w konkretnych okolicznościach, zatem nie jest zarządzeniem w rozumieniu art. 47 ustawy. Ponadto, organ nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego, że "nie zostało mu dokładnie wskazane przez odpowiednie władze Portu w [...] nowe miejsce docelowego zacumowania statku". Zgodnie z pismem Kapitana Portu [...] z dnia 14 lipca 2014 r., miejsce przestawienia jednostki m/v "[...]" należało uzgodnić z Kapitanatem Portu. Dokumentacja z akt wskazuje, że Skarżący do wydania przez organ I instancji decyzji nie wykazał woli do pozytywnego załatwienia sprawy, choć uzyskał niezbędne informacje umożliwiające przeprowadzenie statku na wyznaczone miejsce w porcie. Po udzieleniu odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia 18 sierpnia 2014 r. pismem z dnia 19 września 2014 r. i przeprowadzonej dzień wcześniej (tj. w dniu 18 września 2014 r.) rozmowie telefonicznej z Kapitanem Portu w [...], nie podjął bowiem żadnych działań zmierzających do dopuszczenia statku do jednorazowej podróży w celu przestawienia w inne miejsce. Kapitan Portu [...] o warunkach do przeprowadzenia tej czynności informował w piśmie za 14 lipca 2014 r., jak i w rozmowie telefonicznej w dniu 18 września 2014 r. Brak wskazania miejsca przestawienia statku nie był przyczyną, dla której Skarżący nie mógł zastosować się do polecenia Kapitana Portu, skoro nie podjął działań w celu uzyskania niezbędnych dokumentów do przeprowadzenia statku tj. nie wnioskował o przeprowadzenie inspekcji statku, jak również nie ubiegał się o wydanie jednorazowej karty bezpieczeństwa statku. Odnosząc się do twierdzenia, że cumowanie jednostki w dotychczasowym miejscu nie stanowi zagrożenia dla ruchu żeglugowego w porcie [...], organ podzielił opinię Kapitana Portu, zgodnie z którą pozostawienie nieeksploatowanej jednostki w tym miejscu zagraża statkom manewrującym w wąskim kanale portowym, zakłóca prawidłową eksploatację portu i porządek portowy. Zdaniem Ministra, negowanie poleceń organu odpowiedzialnego za zapewnienie bezpieczeństwa w porcie jest naganne i ze względu na potencjalnie negatywne skutki dla bezpieczeństwa w porcie powinno być adekwatnie karane. Materiał dowodowy wskazuje, że Skarżący świadomie naruszył obowiązujące przepisy i przyczynił się do zagrożenia bezpieczeństwa żeglugi w porcie. Dlatego też ww. okoliczności nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył D. B. i zaskarżając ją w całości zarzucił naruszenie: - art. 47 ustawy poprzez jego niezastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie, iż wydane przez Kapitana Portu w [...] w dniu 14 lipca 2014 r. polecenie ma moc wiążącą pomimo, iż nie zostało ogłoszone w stosownym dzienniku urzędowym, - art. 56 pkt 9 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą przesłanki do wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej, oraz błędne uznanie, iż brak wskazania przez Kapitana Portu w [...] miejsca przestawienia statku nie było przyczyną uniemożliwiającą zastosowanie się do polecenia, - art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wobec niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji w całości. Zdaniem Skarżącego, nie można zaakceptować stanowiska jakoby istniały podstawy do wymierzenia w/w kary pieniężnej. W świetle art. 56 pkt 9 ustawy karze pieniężnej podlega ten, kto wykracza przeciwko przepisom wydanym na podstawie art. 47 i 48 ustawy. Zarówno art. 47, jak i 48 ustawy reguluje kwestię wydawania przez dyrektorów urzędów morskich zarządzeń oraz ustanawiania przepisów porządkowych zawierających nakazy i zakazy określonego zachowania się, a przybierających formę zarządzeń porządkowych. Na tej podstawie zostało wydane przez Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] zarządzenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. - Przepisy portowe (ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. [...]), z którego organy wywodzą kompetencję Kapitana Portu do wezwania skarżącego do przestawienia statku m/s "[...]". Nie zaistniały jednakże podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, albowiem zarządzenie Kapitana Portu w [...] z dnia 14 lipca 2014 r. - nie ma mocy prawnej względem Skarżącego. Cechą charakterystyczną aktów normatywnych (zarządzeń) Dyrektora Urzędu Morskiego wydawanych na mocy art. 47 i 48 ustawy jest obowiązek ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym właściwym ze względu na terytorialny zakres obowiązywania owych zarządzeń (art. 47 ust. 3 i art. 48 ust. 5 ustawy). Bezspornym jest, iż ww. zarządzenie nr [...] zostało wydane na podstawie art. 47 ustawy, co wskazano w jego preambule. Z kolei, zgodnie z § 73 zarządzenia nr [...], Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] przenosi upoważnienie do wydania określonego zarządzenia na kapitana portu. Na jego podstawie kapitan portu może zarządzić czasową zmianę miejsca postoju statku, gdy tego wymaga bezpieczeństwo żeglugi, ochrona środowiska, porządek portowy lub potrzeba zapewnienia prawidłowej eksploatacji portu. Skoro w § 73 zarządzenia nr 1 zawarto szczegółowe upoważnienie kapitana portu do wydawania zarządzeń to według art. 47 ustawy, niezbędne jest ogłoszenie zarządzenia kapitana portu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podobnie jak zarządzeń dyrektorów urzędów morskich. Oznacza to, iż zarządzenie Kapitana Portu w [...] z dnia 14 lipca 2014 r. powinno być - dla uzyskania mocy wiążącej - ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co jednak nie miało miejsca. Skoro ustawa nakłada obowiązek ogłaszania zarządzeń dyrektora urzędu morskiego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, warunek ten powinien zostać w sposób analogiczny spełniony również co do zarządzeń, do których wydania upoważnił kapitana portu dyrektor urzędu morskiego. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia - w przeciwieństwie do twierdzeń organów - z poleceniem Kapitana Portu w [...], lecz z zarządzeniem. Wspomniany § 73 Przepisów portowych normuje bowiem tę konkretną sytuację, tj. zarządzenie czasowej zmiany miejsca postoju statku przy zaistnieniu przywołanych w tej regulacji okoliczności. Zarządzenie z dnia 14 lipca 2014 r. nie zostało ogłoszone w ww. sposób dlatego nie ma mocy wiążącej, co oznacza brak podstawy do zastosowania się do jego treści przez skarżącego, a więc nie było postaw do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 56 pkt 9 ustawy. Przepisy portowe nie nakładają i nie określają w sposób indywidualny obowiązku przestawienia jednostki skarżącego, a mogą stanowić co najwyżej delegację do nałożenia konkretnego obowiązku. Zarządzenie Kapitana Portu w [...] bezspornie nie jest przepisem, o którym mowa w art. 47 ustawy, a w rezultacie art. 56 pkt 9. Tym samym nałożenie kary porządkowej za naruszenie Przepisów portowych nie może mieć miejsca, skoro wydane na ich podstawie zarządzenie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa, jak również nie stanowi przepisu o charakterze powszechnie obowiązującym (bezspornie zarządzenie nie zostało opublikowane w Woj. Dzienniku Urzędowym). Ponadto, zdaniem skarżącego, nie sposób zaakceptować stanowiska organu nieprzypisującego znaczenia brakowi wskazania przez Kapitana Portu w [...] dokładnego miejsca przestawienia statku. Do chwili obecnej brak jest takowego wskazania. Stąd, nie było możliwości przeprowadzenia przez skarżącego w sposób skuteczny procedury przestawienia statku. Obiektywnie niemożliwe było zatem zastosowanie się przez skarżącego do zarządzenia Kapitana Portu [...]. Z dokumentacji wynika, iż wskazano jedynie ogólnie, że statek należy przestawić cyt. "na nabrzeże [...]", bez wskazania konkretnego miejsca zacumowania. Oznacza to, iż ww. zarządzenie Jeżeli można mówić w ogóle o zarządzeniu, skoro nie zostało opublikowane) było niewykonalne. Obowiązek dokładnego wskazania nowego miejsca zacumowania statku ciąży na władzach portowych, gdyż to one są organem kompetentnym do dokonywania tego rodzaju ustaleń. Faktem jest, iż skarżący skontaktował się z Kapitanem Portu w [...] w celu przestawienia statku, jednak ani w trakcie rozmowy telefonicznej, ani w korespondencji listownej nie otrzymał takich informacji. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem, iż cumowanie statku w dotychczasowym miejscu stanowi zagrożenie dla ruch żeglugowego w Porcie [...] oraz zakłóca prawidłową eksploatację portu i porządek portowy. Organ nie ukonkretnia bowiem zagrożenia, jak i co kryje się pod dość lakonicznym sformułowaniem "zakłóca prawidłową eksploatację portu i porządek portowy". Podkreślił, że nie może domyślać się przyczyn nakazu oraz to, iż jednostka zacumowana jest w specjalnie do tego przeznaczonym miejscu postojowym i przez dłuższy okres (do momentu nakazania skarżącemu jej przestawienia) Kapitanat Portu nie miał obiekcji. Wcześniej nie były kierowane żadne zastrzeżenia. Powoływanie się na bliżej nieokreślone zagrożenie bezpieczeństwa czy zakłócenie eksploatacji portu i porządku portowego jest niewystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nakładającą na Skarżącego, na podstawie art. 57 ust. 1 i art. 44 cyt. ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej 2000zł kary pieniężnej wobec niezastosowania się do polecenia Kapitana Portu w [...] z dnia 14 lipca 2014 r. wzywającego do przestawienia w inne miejsce, w zakreślonym terminie przedmiotowego statku do 1 sierpnia 2014 r., nieeksploatowanego statku m/s "[...]", to jest naruszenia art. 56 pkt 9 ustawy w zw. z § 12 ust. 3 i § 73 zarządzenia nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. - Przepisy portowe. Na wstępie wskazać zatem trzeba, że z woli ustawodawcy, stosownie do art. 56 pkt 9 ustawy karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej dwudziestokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce uspołecznionej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa GUS podlega ten, kto wykracza przeciwko przepisom wydanym na podstawie art. 47 i 48 ustawy. Na mocy art. 47 ustawy dyrektorzy urzędów morskich zostali upoważnieni do wydawania przepisów prawnych na podstawie upoważnień udzielonych im w ustawach (ust. 1), co do zasady w formie zarządzeń (ust. 2), podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym właściwym ze względu na terytorialny zakres obowiązywania tego zarządzenia (ust. 3). Jak wynika z akt sprawy, na podstawie przytoczonej wyżej regulacji prawnej, Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] wydał w dniu [...] kwietnia 2014r. ww. zarządzenie nr [...] - pn. Przepisy portowe, które - co nie ulega wątpliwości - zostało ogłoszone w dniu 13 czerwca w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod pozycją [...]. Zarządzenie Nr [...] - jak stanowi § 1 - zostało wydane właśnie w celu uregulowania spraw w zakresie bezpieczeństwa ruchu statków, korzystania z usług portowych mających znaczenie dla bezpieczeństwa morskiego, ochrony środowiska i utrzymania porządku na obszarze morskich portów, leżących w obszarze właściwości terytorialnej Dyrektora Urzędu Morskiego w [...]. W przepisach powołanego zarządzenia nr 1 funkcjonariuszom kapitanatu portu (tj. kapitanowi, z-cy kapitana, oficerowi, bosmanowi portu, inspektorowi ochrony środowiska Urzędu Morskiego w [...] - § 5 pkt 3) przyznano szerokie uprawnienia, w tym - na mocy § 12 ust. 1 - do wydawania poleceń mających na celu zapobieganie niebezpieczeństwom zagrażającym życiu i zdrowiu ludzkiemu, środowisku naturalnemu, statkom, urządzeniom portowym i ładunkom oraz zwracanie się w razie potrzeby do właściwych organów o pomoc, z jednoczesnym obowiązkiem osób przebywających na terenie portu do stosowania się do powyższych poleceń, w sytuacjach, o których mowa w ust. 1, o czym stanowi ust. 2 tego przepisu. Stosownie bowiem do § 6 ust. 1 ww. zarządzenia korzystanie z morskich portów dozwolone jest w granicach i na zasadach ustalonych w przepisach portowych i przepisach odrębnych. Podkreślić przy tym trzeba, że - niezależnie od uprawnień wymienionych w § 12 ust. 1 - w przepisie § 73 ww. zarządzenia nr [...] Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] upoważnił wprost kapitana portu do wydania zarządzenia czasowej zmiany miejsca postoju statku, w sytuacji gdy tego wymaga bezpieczeństwo żeglugi, ochrona środowiska, porządek portowy lub potrzeba zapewnienia prawidłowej eksploatacji portu. W świetle przytoczonych regulacji prawnych, nie może być zatem kwestionowane, że obowiązkiem ogłoszenia - we wskazany w art. 47 ust. 3 ustawy sposób - zostały objęte wyłącznie zarządzenia, o których mowa w art. 47 ust. 1 ustawy, a nie jak wywodził skarżący, zarządzenia wymienione w § 73 cyt. zarządzenia nr [...], a więc zarządzenia wydawane, na mocy przepisów samego zarządzenia (kierowane do konkretnego adresata), jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Na uwzględnienie, w ocenie Sądu, nie zasługiwał również zarzut niewskazania przez Kapitana Portu w [...] nowego miejsca zacumowania statku, który to obowiązek - jak słusznie podnosi skarżący - ciąży na władzach portowych. Z akt sprawy i ustaleń organów nie wynika bowiem, aby skarżący ostatecznie podjął niezbędne czynności w celu uzyskania dokumentu niezbędnego do dopuszczenia statku do jednorazowej podróży, pomimo iż - jak ustaliły organy - informacje o warunkach jakie należało spełnić w tym zakresie zostały udzielone skarżącemu przez Kapitana Portu w [...] już w piśmie z dnia 14 lipca 2014r., a następnie w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej w dniu 18 września 2014r. O wykonaniu powyższego obowiązku nie może świadczyć samo pismo skarżącego z dnia 19 września 2014r. informujące m.in. o podjęciu stosownego dialogu z organem administrującym Port w [...] i deklarowanie dobrej woli wykonania nałożonego obowiązku. Podobnie Sąd nie podzielił stanowiska, w którym skarżący kwestionuje twierdzenie organu odwoławczego, że cumowanie statku w dotychczasowym miejscu stanowi zagrożenie dla ruchu żeglugowego w Porcie [...]. Rację ma wprawdzie skarżący, że argumentacja organu w tym zakresie jest lakoniczna, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa, niemniej okoliczność ta pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Samo bowiem ustalenie, że "pozostawienie nieeksploatowanej jednostki w tym miejscu zagraża statkom manewrującym w wąskim kanale portowym, zakłóca prawidłową eksploatację portu i porządek portowy", w ocenie Sądu, mogło stanowić podstawę do wydaniem stosownego zarządzenia w celu usunięcia opisanej sytuacji. Z podanych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.