VII SA/Wa 1031/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 276 z późn. zm., "k.p.a.") i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), po rozpatrzeniu wniosku spółki [...]sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] ("skarżąca") w sprawie wydania zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych: lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z pomieszczeniami przynależnymi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]oraz lokalu nr [...] wraz pomieszczeniem przynależnym [...] (strych), znajdujących się w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] w [...], odmówił wydania zaświadczeń dotyczących ww. lokali. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że zaświadczenie, wydawane na podstawie art. 217 k.p.a., jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby, która się o nie ubiega, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), jednak spełnia ono jedynie rolę pomocniczą, gdyż podstawą wydania zaświadczenia o żądanej treści są dane wynikające z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych, będących w posiadaniu tego organu. Oznacza to, że organ, wydając zaświadczenie, nie opiera się na danych doręczonych mu przez osobę ubiegającą się o jego wydanie, która przedstawiła je w celu potwierdzenia faktów z nich wynikających. Organ odmówi wydania zaświadczenia, zgodnie z art. 219 k.p.a., gdy np. gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dysponuje danymi, a strona domaga się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak jest przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia. Organ ustalił, że lokale, których dotyczy niniejsza sprawa, znajdują się na dwóch różnych kondygnacjach budynku przy ul. [...], przy czym budynek ten jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jednolokalowym, w zabudowie bliźniaczej i stanowi współwłasność kilku podmiotów. Z dokumentów archiwalnych wynika, że był on zawsze budynkiem jednolokalowym, nie ma żadnych decyzji ani innych dokumentów potwierdzających przebudowę budynku z jednolokalowego na dwulokalowy. Wnioskodawca, wydzielając lokale mieszkalne nr [...] i nr [...], wskazał klatkę schodową na I kondygnacji jako część wspólną. Zgodnie z posiadaną dokumentacją archiwalną ww. budynek mieszkalny jest budynkiem jednorodzinnym, w którym pomieszczenia usytuowane na parterze i piętrze funkcjonują jako całość skomunikowana wewnętrzną klatką schodową – w dokumentacji brak jest wydzielenia samodzielnych lokali mieszkalnych. Na inwentaryzacji, przedłożonej przez wnioskodawcę, naniesiono ściany na klatce schodowej w celu wydzielenia dwóch samodzielnych lokali, których nie było w dokumentacji archiwalnej. Poza ww. przeszkodami, uniemożliwiającymi uznanie lokalu nr [...] za lokal samodzielny, organ stwierdził, że nie może stwierdzić samodzielności lokalu nr [...], ponieważ jego stan, przedstawiony w dostarczonej przez wnioskodawcę inwentaryzacji, nie posiada parametrów pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi w zakresie wymaganej wysokości i powierzchni. W takiej sytuacji, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, skoro niemożliwe było wydanie oświadczenia zgodnie z wnioskiem, w oparciu o dane posiadane przez organ – Prezydent odmówił jego wydania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła spółka [...]sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...]. Postanowieniem z dnia [...]lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO"), po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...]z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 organ administracji publicznej wydaje, na żądanie osoby ubiegającej się, zaświadczenie, ze względu na jej interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie ma więc potwierdzić istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych organowi administracji publicznej z urzędu. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Zaświadczenie wydaje się, gdy fakty są oczywiste i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Posiadane przez organ informacje nie mogą być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub będą rozstrzygane w przyszłości w innym postępowaniu, np. cywilnym. W przypadku wydawania zaświadczeń organ nie ma prawa prowadzić postępowania administracyjnego, interpretować, oceniać i dostosowywać wykładni do woli strony, ma natomiast obowiązek oprzeć się na posiadanych rejestrach, ewidencji lub innych danych, a w przypadku, gdy daną materię reguluje przepis szczególny, a tak było, w ocenie organu, w niniejszym przypadku, zastosować wprost ten przepis, co też uczynił. SKO podkreśliło, że w ocenie organu pierwszego stopnia niemożliwe było wydanie zaświadczenia o żądanej we wniosku treści, co szczegółowo zostało uzasadnione w postanowieniu. Prezydent wskazał, że wedle posiadanej dokumentacji przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny był zawsze budynkiem jednolokalowym, a organ nie posiada w swoich rejestrach żadnej informacji o tym, aby była legalnie przeprowadzona zmiana ww. lokalu mieszkalnego z jednolokalowego na dwulokalowy. Kwerenda dokumentów archiwalnych wykazała, że brak jest pozwolenia na budowę na wykonanie przebudowy budynku, polegającej na wybudowaniu ścian na klatce schodowej oraz zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych niemieszkalnych, usytuowanych na II kondygnacji, na pomieszczenia mieszkalne z przeznaczeniem na kuchnię i pokój w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym, w ocenie SKO, organ pierwszego stopnia słusznie odmówił wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy nie dysponował żadną oficjalną dokumentacją pozwalającą na jednoznaczne stwierdzenie w zaświadczeniu o samodzielności wskazanych przez wnioskodawcę lokali. Organ odniósł się także do zarzutów podniesionych w zażaleniu, dotyczących naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu stosuje się przepisy ustawy o własności lokali. Organ wydający takie zaświadczenie nie ma więc kompetencji do badania, czy oprócz kryteriów z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego, co oznacza, że przepisy prawa miejscowego nie mają wpływu na kwalifikację danego lokalu. Treść zaświadczenia o samodzielności lokalu nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków adresata. Wobec braku przymiotu konstytutywności tego zaświadczenia decydujące są przede wszystkim te wymogi techniczne, które obowiązywały w dacie powstania lokalu lub przeznaczenia go na pobyt stały ludzi. Organ wskazał ponadto, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia [...]listopada 1960 r. nr [...], wydane przez Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego, że budynek położony przy ul. [...]w [...] posiada jeden samodzielny lokal położony na parterze i I piętrze o pow. całkowitej 142,99 m2, w tym mieszkalnej: 115,16 m2. Strych nie został wliczony do powierzchni mieszkalnej, mimo prowizorycznego przystosowania do celów mieszkalnych z uwagi na to, że średnia wysokość pomieszczenia wynosi 1,78 m2. W aktach sprawy, oraz w dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę, nie ma dokumentacji architektoniczno-budowlanej potwierdzającej, że budynek posiada dwa samodzielne lokale w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]złożyła spółka [...]sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów: a) postępowania, tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 217 § 1 i 2, 218 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, b) prawa materialnego, tj. art. 2 ust 2 i 3 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazano m.in., że dla samodzielności lokalu podstawowe znaczenie ma wydzielenie tego lokalu trwałymi ścianami. Zgodnie z dołączonymi do wniosku zdjęciami oraz rzutem architektonicznym, przedstawiającym lokal nr [...] z przynależnym do niego pomieszczeniami, lokal ten posiada kuchnię, łazienkę oraz pokoje oddzielone między sobą oraz wydzielone w obrębie budynku trwałymi ścianami. W ocenie skarżącej zatem lokale przedstawione na ww. rzucie oraz na zdjęciach, spełniają w całości wymagania, jakimi zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, powinien charakteryzować się samodzielny lokal mieszkalny. Oznacza to, że organy dysponowały wiedzą niezbędną do wydania zaświadczenia o posiadaniu przez przedmiotowe lokale przymiotu samodzielności. Skarżąca podkreśliła również, że choć wydawane przez organ administracji zaświadczenie nie zmienia sytuacji prawnej podmiotu, którego dotyczy, to jednak zmienia w sposób pośredni sferę prawną tego podmiotu, umożliwiając mu ustalenie odrębnej własności lokali. Brak w ewidencji i rejestrach organu informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na przebudowę budynku nie powinien być, zdaniem skarżącej, przeszkodą do wydania zaświadczenia. Zadaniem organu było przecież stwierdzenie, czy lokal spełnia kryteria samodzielności, a nie wymogi techniczne, które zostały ujęte w przepisach prawa budowlanego. W ocenie skarżącej zatem, organy nie podjęły niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, naruszając tym samym art. 7 k.p.a. i zawartą w nim zasadę prawdy obiektywnej, a także art. 218 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, w jakim było ono niezbędne do wydania zaświadczenia W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. W ocenie Sądu skarga spółki [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...]nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...]lutego 2016 r., jak i poprzedzające ja postanowienie Prezydenta [...]z dnia [...] grudnia 2015 r., nie naruszają prawa. Kwestia wydawania przez organy administracji publicznej zaświadczeń została uregulowana w dziale VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie stanowi więc urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Jest ono aktem wiedzy, a nie aktem woli organu, i nie ma charakteru prawotwórczego – nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2991/12, LEX nr 2 006 634). Podkreślenia wymaga, że wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna. Zaświadczenie, z uwagi na jego specyfikę, nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1067/14, LEX nr 2 032 675). Oznacza to, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się jedynie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. W związku z tym, organ może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, a które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego, ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2820/14, LEX nr 2 142 377). Wobec tego, na podstawie art. 218 k.p.a., organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a o wydanie zaświadczenia wnosi osoba, która ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie, skarżąca zwróciła się do organu z żądaniem wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. W wyniku oceny dostępnych mu danych, organ stwierdził, że ww. budynek mieszkalny jednorodzinny był zawsze budynkiem jednolokalowym, a w posiadanych przez niego rejestrach nie ma żadnej informacji o tym, aby była legalnie przeprowadzona zmiana ww. lokalu mieszkalnego z jednolokalowego na dwulokalowy. Wobec braku odpowiednich danych, pozwalających organowi, zgodnie z art. 217 i 218 k.p.a., na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, organ odmówił jego wydania. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, Prezydent słusznie odmówił wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści, a SKO – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organy prawidłowo przeprowadziły także postępowanie wyjaśniające, w zakresie, w jakim umożliwia im to dyspozycja art. 218 § 2 k.p.a., ustalając stan prawny budynku przy ul. [...] w [...], jak również znajdującego się w nim lokalu, na podstawie posiadanej dokumentacji. Jak wynika z przytoczonych przepisów, organ, wydając zaświadczenie, potwierdza wynikający z posiadanych przez niego danych stan prawny bądź określone fakty. Skoro więc w dostępnych organowi ewidencjach, rejestrach, czy też dokumentach, organy nie znalazły potwierdzenia dla twierdzeń, formułowanych przez skarżącą, to nie mogły postąpić inaczej, jak postanowieniem odmówić wydania zaświadczenia. Rację miał więc organ, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, stwierdzając, że nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści, jeśli jedynym jej potwierdzeniem są dokumenty dołączone przez skarżącą do wniosku. Za bezzasadne należało zatem uznać zarzuty skarżącej, zgodnie z którymi jeśli lokale, których dotyczyło ww. żądanie, spełniają w całości wymagania, jakimi zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, powinien charakteryzować się samodzielny lokal mieszkalny, to organ tę okoliczność powinien potwierdzić, wydając zaświadczenie. Należy raz jeszcze przypomnieć, że w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ jakichkolwiek ustaleń faktycznych czy też ocen prawnych, które nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3227/14, LEX nr 2 100 700). Zaświadczenie, jako akt wiedzy, a nie akt woli organu, nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Żądanie skarżącej, by organ w zaświadczeniu niejako przesądził o samodzielności lokali, doprowadziłoby, w sposób pośredni, do zmiany sfery prawnej podmiotu, umożliwiając mu ustalenie odrębnej własności lokali, na co skarżąca zwróciła uwagę w skardze. Nadanie zaś zaświadczeniu, jako czynności materialno-technicznej, takiego znaczenia, stałoby w sprzeczności z treścią art. 217 i n. k.p.a. Zdaniem Sądu, więc, wydane w sprawie zaskarżone postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści nie naruszają prawa. Zostały one wydane w oparciu o zgromadzony w sprawie, dopuszczalny materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonych aktów spełnia, wynikające z k.p.a., wymogi. Na marginesie należy dodać, że jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji, kwestia wydania zaświadczenia w przedmiocie samodzielności lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku była już rozpoznawana przez ten organ. W sprawie tej zapadło takie samo rozstrzygnięcie, jak w niniejszej sprawie – Prezydent odmówił postanowieniem wydania zaświadczenia o żądanej treści, a po rozpatrzeniu zażalenia, SKO postanowienie to utrzymało w mocy. Z powyższych względów – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.