VII SA/Wa 1035/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant E. S., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi S.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o przepis art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku W. U. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] nakazującej W.U. rozbiórkę wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków z przewodami rozsączajacymi na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. L. w M. stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wstrzymał W. U. roboty budowlane przy wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków z przewodami rozsączajacymi na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej w M. przy ul. L. oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od doręczenia tego postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych z oceną techniczną na wybudowaną przydomową oczyszczalnię ścieków. W związku z niewykonaniem przez inwestora nałożonego obowiązku oraz twierdzeniem organu powiatowego, iż wspomniana oczyszczalnia ścieków została wybudowana niezgodnie z § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r. nakazał W. U. rozbiórkę oczyszczalni ścieków. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w postaci rażącego naruszenia podstawowych reguł postępowania. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią było ustalenie, czy organ wojewódzki w dostatecznym stopniu zbadał czy wykonane przez inwestora urządzenie budowlane nie narusza warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie bowiem z § 31 ust. 1 pkt 4 tego aktu wykonawczego odległość studni dostarczającej wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi niewymagającej zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej powinna wynosić – licząc od osi studni do najbliższego przewodu rozsączajacego kanalizacji indywidualnej jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód – 30 metrów. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego działania organu stopnia wojewódzkiego, który stwierdził, że powyższy warunek nie został spełniony były nieprawidłowe. W protokole oględzin nieruchomości z dnia [...] lipca 2005 r. brak jest bowiem jakiejkolwiek wzmianki o niezachowanych odległościach określonych w cytowanym § 31 ust. 1 pkt 4 wspomnianego aktu wykonawczego, podczas gdy kwestia ta miała dla rozstrzygnięcia organu zasadnicze znaczenie. Ponadto poza stwierdzeniem niespełnienia warunku dotyczącego wspomnianej odległości w rozstrzygnięciach organów obu instancji brak jest wskazania od jakich punktów należy ją liczyć. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że odległość przewodów rozsączajacych od własnej i sąsiedniej studni jest mniejsza niż 30 metrów. Tymczasem w postępowaniu odwoławczym inwestor wyraźnie stwierdził, że na jego działce nie istnieje żadna studnia, do czego zupełnie nie odniósł się organ odwoławczy. Wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. oparł się na znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej dla celów projektowych dla miejscowości M. ul. L., niemniej jednak zastrzeżenia budzą naniesione na mapę zmiany oraz sposób ich dokonania. Brak jest w szczególności określenia osoby odpowiedzialnej za dokonanie obliczeń, które stały się podstawą nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ stwierdził, iż odręczne wytyczenie linii określającej obszar 30 metrów od oczyszczalni ścieków, jak również odręczne oznaczenie miejsca, w którym prawdopodobnie znajduje się studnia S. J. oraz brak jej symbolu na mapie jest niedopuszczalne. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ wydając nakaz rozbiórki musi mieć pewność i jednoznacznie udowodnić, że inwestycja nie spełniała warunków określonych w cytowanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W konsekwencji uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rażąco naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa. Po rozpoznaniu wniosku S.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe ustalenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. stała się przedmiotem skargi S. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi S. J. podniósł, że wskazane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisy nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o zarzut rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie skarżącego organ nadzorczy dokonał w sposób niedopuszczalny własnych, sprzecznych z materiałem sprawy ustaleń faktycznych. Zwrócił uwagę, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji. Powołał przy tym kilka orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzających – zdaniem skarżącego – jego tezę. Podniósł, że dla stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi wystarczającej podstawy inna ocena przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumentów zgromadzonych w sprawie, tym bardziej, że organ ten wskazuje jedynie na określone nieścisłości i niejasności, nie stwierdzając jednoznacznie, że treść dokumentów jest odmienna od ustalonej przez organy nadzoru budowlanego. S. J. podkreślił także, iż w sprawie nie jest istotne czy odległości przewodów rozsączających od studni skarżącego są niewystarczające dla dwóch, czy tylko jednej studni oraz fakt, czy druga studnia w ogóle istnieje, lecz to że przewody te są usytuowane zbyt blisko studni skarżącego. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie w ogóle nie można było prowadzić postępowania legalizacyjnego, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie mógł wydać innej decyzji niż nakazującej rozbiórkę, ze względu na zachowanie inwestora, który wniósł przydomową oczyszczalnię ścieków w warunkach samowoli budowlanej oraz nie zastosował się do obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r. i nie przedłożył inwentaryzacji robót budowlanych z oceną techniczną. Skarżący zarzucił także, że wydanie zaskarżonej decyzji przedłuża stan istniejący od sierpnia 2005 r., w którym pomimo ewidentnego naruszenia przez W. U. obowiązujących przepisów skarżący nie może wyegzekwować działań, które doprowadziłyby do wyeliminowania nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym legalność podjętej decyzji uzależniona jest od wyniku badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygające znaczenie ma, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Ważne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy Sąd uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że badana w trybie nadzorczym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Została ona bowiem wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i pominięciem jakichkolwiek ustaleń, które mogłyby stanowić podstawę nakazu rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków. Sąd w pełni podzielił argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, iż wyeliminowana w trybie nieważnościowym z obrotu prawnego decyzja nosiła wszelkie znamiona dowolności. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie była poparta właściwym ustaleniem stanu faktycznego, a organ w sposób całkowicie nieuprawniony stwierdził istnienie okoliczności mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nakaz rozbiórki został wydany na zasadzie domysłu i całkowicie dowolnej oceny sprawy bez odniesienia do konkretnych i niezbędnych ustaleń. Takie rozstrzygnięcie nie może być pozostawione w obrocie prawnym, gdyż pozostaje w oczywistej sprzeczności z naczelną zasadą praworządnego działania organów władzy publicznej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż naruszenie przepisów postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji należy podnieść, że wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym decyzji można przypisać wady materialnoprawne, jednakże przyczyną powstania tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego ale również naruszenie szczególnie istotnych z punktu widzenia praworządności reguł postępowania administracyjnego. Dlatego, jakkolwiek stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażących błędów popełnionych w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do jej wydania należy traktować jako sytuację wyjątkową (co do zasady naruszenia reguł procesowych powinny być eliminowane w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w oparciu o art. 145 kpa), to jednak nie można uznać, że organ jest tej możliwości pozbawiony w sytuacji, gdy takie rażące naruszenie przepisów postępowania zostanie w sposób jednoznaczny stwierdzone i powoduje ono w rezultacie rażącą wadliwość zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco narusza przepisy Prawa budowlanego, w tym również zawarte w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury ze względu na wyjątkowo wadliwe postępowanie administracyjne. Organy nadzoru budowlanego całkowicie zignorowały nakazy rzetelnego prowadzenia postępowania dowodowego dokonując arbitralnego rozstrzygnięcia nie znajdującego oparcia w materiale sprawy. W aktach sprawy – oprócz kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z dokonanymi odręcznie, anonimowymi skreśleniami - brak jest jakichkolwiek dowodów, które stanowiłyby o dopuszczalności nakazu rozbiórki ze względu na naruszenie § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W szczególności pracownicy organów nie ustalili np. w formie oględzin, czy na działce inwestora i sąsiadów znajduje się studnia oraz w jakiej odległości od przewodów rozsączajacych oczyszczalni ścieków zrealizowanej przez W. U. Wbrew zarzutom skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał własnej interpretacji stanu faktycznego i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie samowolnie zrealizowanej przydomowej oczyszczalni ścieków. Nie ulega bowiem wątpliwości, że taka interpretacja w zakresie postępowania nieważnościowego jest wykluczona, podobnie jak ustalanie dodatkowych, nowych okoliczności faktycznych w sprawie. Zdaniem Sądu organ nadzorczy dokonał właściwej oceny weryfikowanego aktu, zgodnie z którą w rozstrzyganej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki i rażąco naruszył przepis art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Taka ocena weryfikowanej decyzji jest nie tylko dopuszczalna ale także konieczna do wyeliminowania ostatecznej decyzji, która z powodu rażącej wadliwości nie może być pozostawiona w obrocie prawnym. Odnosząc się do podniesionej przez S. J. kwestii odległości przewodów rozsączających od jego studni należy wskazać, iż wspomniana odległość nie została w żadnym stopniu wyjaśniona przez organ w postępowaniu zwykłym. Podnoszenie nowych argumentów dotyczących stanu faktycznego w nadzwyczajnym postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 156 kpa nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdyż – jak podano wyżej – przedmiotem tego postępowania może być jedynie kontrola legalności ostatecznej decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa. Okoliczności podnoszone przez skarżącego mogą i powinny być natomiast wzięte pod uwagę przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w prowadzonym na nowo postępowaniu odwoławczym, którego merytoryczne zakończenie nie jest domeną postępowania nieważnościowego. Ustosunkowując się do zarzutu niemożności prowadzenia postępowania legalizacyjnego, ze względu na wybudowanie oczyszczalni w warunkach samowoli budowlanej, a dodatkowo niewykonanie ciążącego na inwestorze obowiązku określonego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2005 r. podkreślić należy, iż sam fakt stwierdzenia samowoli budowlanej nie może być samodzielną podstawą do nakazania rozbiórki w sytuacji, gdy ustawodawca przewiduje możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Również nieprzedłożenie przez inwestora dokumentacji, wbrew nakazowi zawartemu w postanowieniu wstrzymującym prace budowlane, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, nie może przesądzać o nakazie rozbiórki. Obowiązek przedstawienia przez inwestora np. oceny technicznej zawarty w takim postanowieniu stanowi jedynie jeden z dopuszczalnych ustawowo instrumentów gromadzenia materiału dowodowego, a jego niewykonanie nie może zastąpić właściwego wyjaśnienia sprawy przez organ w dalszym postępowaniu. Podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące długotrwałego postępowania związanego z samowolnie wybudowaną przydomową oczyszczalnią ścieków nie może mieć wpływu na legalność kontrolowanej przez Sąd decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.