VII SA/Wa 1035/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. K. kwotę 100 zł (sto złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez W. K. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się zażaleniem W. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] nakładające na W. K., D. K. M. K, E. A. C. i L. K. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] określającej zakres robót niezbędnych do wykonania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości technicznej – stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej kpa oraz z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013r., poz. 1409). W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że organ I instancji prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] kwietnia 2012r. organ powiatowy dokonał czynności kontrolnych ww. obiektu w podczas których ustalił, że części wspólne budynku, dach i elewacja są w złym stanie technicznym, popękane kominy ponad dachem grożące przewróceniem, dziurawy dach, popękana i wykazująca liczne ubytki elewacja, zawilgocone, zagrzybione oraz pozbawione oświetlenia pomieszczenia piwniczne. Całość budynku została pozbawiona ogrzewania dostawczego oraz wody bieżącej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] na podstawie art. 62 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał W. K., D. K., M. K.. E. A.C. i L. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] określającej zakres robót niezbędnych do wykonania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości technicznych. Obowiązek ten należało wykonać w terminie dwóch miesięcy licząc od dnia doręczenia postanowienia. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wniesione zażalenie jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu swego stanowiska organ powołał treść art. 141 § 1 kpa, zgodnie z którym na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Stwierdził, że ustawodawca enumeratywnie w sposób zamknięty wymienił w ustawie Prawo budowlane przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu II instancji. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. Mogą one być skarżone dopiero z decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę. Dalej organ wskazał, że postanowienie będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane. Omawiany przepis nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na wydane na jego podstawie postanowienie o charakterze dowodowym. W zaskarżonym postanowieniu organ I instancji pouczył strony o braku możliwości jego zaskarżenia. Z tego też powodu organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie wniósł W. K. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2012r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego w postaci art. 81 c ust. 3 w związku z art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane w związku z art. 6, 7 i 77 § 1 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz błędne zastosowanie w takich okolicznościach zamiast wskazanych przepisów, przepisu art. 62 ust. 3 Prawo budowlane, co miało wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia przez właścicieli nieruchomości zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2012r., Nr [...], 2) przepisów postępowania w postaci art. 134 kpa w związku z art. 7, 77 kpa oraz art. 40 § 2 kpa w związku z art. 6 kpa, art. 8 kpa , art. 9 kpa w związku z przepisami ustawy z dnia 29 grudnia 2012r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012r., poz. 1529) poprzez bardzo niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie niedoręczenia stronie postępowania administracyjnego reprezentowanej przez ustanowionego pełnomocnika postanowień wydanych w sprawie przez organ I instancji i w dalszej konsekwencji również wydanych przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] jest wadliwe, albowiem oparte na błędnym ustaleniu, że postanowienie organu powiatowego, wydane w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ma charakter niezaskarżalny. Dla wyjaśnienia zagadnienia formalnego powstałego w sprawie, a związanego z możliwością zaskarżenia postanowienia organu wydanego w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego (i nakładającego obowiązek wykonania ekspertyzy stanu technicznego obiektu), należało odwołać się nie tylko do literalnej treści art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ale także uwzględnić art. przepis 81c ust. 2 i 3 tej ustawy, a te nie pozwalają na przyjęcie, iż na orzeczenie, o którym mowa w art. 62 ust. 3 zażalenie nie przysługuje. Wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występowały rozbieżności co do możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie ww. art. 62 ust. 3 i nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten nie stanowi bowiem ani o formie działania organu ani w konsekwencji nie stanowi wprost o możliwości zaskarżenia orzeczenia wydanego na jego podstawie. Jeden z poglądów prezentowanych w orzecznictwie sprowadzał się do stwierdzenia, że skoro w ww. przepisie nie przewidziano, iż postanowienie o charakterze dowodowym jakim jest orzeczenie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, jest zaskarżalne, to na tego rodzaju postanowienie zażalenie nie przysługuje. Zupełnie odmienny pogląd, oparty m. in. na wykładni systemowej art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, został jednak wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 711/09 (Lex nr 597798). Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał na zakres normatywny art. 81c ust. 2, który jest szerszy niż art. 62 ust. 3, dochodząc do wniosku, że hipoteza art. 62 ust. 3 zawiera się w hipotezie art. 81c ust. 2. To z kolei doprowadziło Sąd do wniosku, że skoro nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, to zawsze będzie to sytuacja, w której istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wobec tego we wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosowanie art. 62 ust. 3, są podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł powodów uzasadniających różnicowanie podmiotów będących w podobnej sytuacji, które skutkowałyby rezygnacją z kontroli instancyjnej postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. W szczególności, w odniesieniu do zasady wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kolejnym argumentem podniesionym przez Naczelny Sąd Administracyjny, przemawiającym za prezentowaną wykładnią, jest okoliczność, że w istocie to od organu zależy, który z przepisów powoła w podstawie prawnej postanowienia, czyli to organ w rzeczywistości decydowałby, o tym czy na postanowienie będzie przysługiwało zażalenie, czy też nie. Wobec powyższych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych została podjęta uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016r. sygn. akt II OPS 4/15 wyjaśniająca ostatecznie powyższą kwestię. W ocenie NSA należy przyjąć wykładnię według której art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81 c ust. 2-4 Prawa budowlanego. NSA wskazał, że przepis art. 62 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do samoistnego, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Podstawą nałożenia takiego obowiązku w tym przypadku jest jedynie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. W razie nałożenia w takiej sytuacji obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej z powołaniem się jedynie na art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego należy przyjąć, że zachodzi błąd co do podstawy prawnej postanowienia, gdyż w istocie podstawą tą jest jedynie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, co powoduje, że na takie postanowienie, niezależnie od zawartego w nim pouczenia przysługuje zażalenie na podstawie art. 81 c ust. 3 Prawa budowlanego. W powyższej uchwale NSA podkreślił, na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust 3 w związku z art. 81 c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie. Wobec tego, że moc wiążąca uchwał NSA, powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (art. 62 ust 3 w związku z art. 81 c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane ) to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej z art. 269 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że wykładnia art. 62 ust. 3 w związku z art. 81 c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zawarta w uchwale siedmiu sędziów NSA, odmienna od zaprezentowanej w zaskarżonym postanowieniu, spowodowała konieczność jego uchylenia. Przy ocenie, czy na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego lub jego części przysługuje zażalenie należy mieć zawsze na względzie regulację zawartą w art. 81c ust. 2 i 3. Umieszczenie przepisu art. 81c ust. 2 i 3 w rozdziale zawierającym przepisy określające ustrój organów administracji publicznej w Prawie budowlanym oznacza, że powinien on być stosowany z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne. Przy ocenie, czy na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przysługuje zażalenie, nie można poprzestać tylko na wskazanym przez organ I instancji przepisie art. 62 ust. 3, ale też należy mieć na względzie przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być bowiem nie tylko wykładany, ale również stosowany w związku z art. 81c ust. 2. To zaś prowadzi do konkluzji, że postanowienie zapadłe na podstawie tych regulacji prawnych (wobec treści art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego) jest zaskarżalne (v. także Prawo budowlane Komentarz, pod. red. Andrzeja Glinieckiego, wyd. 1, LexisNexis, str. 584-585). Tylko przyjęcie poglądu o zaskarżalności wydanego w omawianym trybie postanowienia, zagwarantuje bowiem podmiotom, ewentualnie niesłusznie obciążonym obowiązkami, prawo do poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli administracyjnej, a następnie sądowej. Reasumując, na postanowienie wydane w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego przysługuje zażalenie. Przemawia za tym wykładnia systemowa ww. przepisów Prawa budowlanego potwierdzona w uchwale NSA z dnia 16 lutego 2016r. sygn. akt II OPS 4/15. Ponadto zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że zaskarżone postanowienie nie zostało prawidłowo doręczone. Skoro skarżący ustanowił pełnomocnika w dniu 9 kwietnia 2012r., a przed wydaniem postanowień obu instancji pełnomocnictwo nie zostało odwołane i postanowienia te należało doręczyć ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, stosownie do art. 40 § 2 kpa, zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Orzekając ponownie w sprawie, organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wskazania Sądu dokonując w pierwszej kolejności oceny czy doręczenie postanowienia organu I instancji było skuteczne. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.