VII SA/Wa 1036/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2006 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...] marca 2006 r. na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymierzył Gminie W. karę w kwocie 60.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oczyszczalni ścieków zlokalizowanego w W. na działkach będących własnością Zakładu [...] Sp. z o.o. w W. oraz Gminy W. W uzasadnieniu organ podniósł, że inwestorem budowy oczyszczalni ścieków była Spółka z o.o. [...], której decyzją z dnia [...] maja 1999 r. udzielono pozwolenia na budowę tej inwestycji. Gmina W. w dniu [...] lutego 2001 r. na podstawie umowy dzierżawy przejęła w użytkowanie w/w inwestycję od Spółki [...]. Forma użytkowania wg umowy obejmowała eksploatację poprzez przyjmowanie i oczyszczanie ścieków oraz pobieranie płynących z tego pożytków. W dniu [...] grudnia 2004 r. aneksem do umowy dzierżawy dokonano zmiany inwestora na Spółkę z o.o. [...] z siedzibą w W., a z dniem lutego 2006 r. nowym właścicielem w/w firmy jest Zakład [...] Sp. z o.o. w W.. Niedopełniono jednak obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, zgodnie z brzmieniem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, odpowiedzialnym za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (z naruszeniem przepisów art. 54 i 55) jest faktyczny użytkownik obiektu budowlanego nawet, jeśli nie jest on inwestorem w rozumieniu przepisów ustawy. Zażalenie na to postanowienie wniosła Gmina W., podnosząc, iż brak było podstaw do wymierzenia Gminie kary, ponieważ nie była inwestorem w/w inwestycji, a wobec tego z żadnego dokumentu ani przepisu prawa nie wynikał obowiązek gminy do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestorem budowy była Spółka [...] która zakończyła budowę w pierwszej połowie 2000 r. Po zakończeniu inwestycji inwestor w 2000 r. przystąpił do użytkowania obiektu, co potwierdza dokumentacja badania osadu ściekowego w oczyszczalni z grudnia 2000 r. Gmina przystąpiła do użytkowania funkcjonującej już oczyszczalni w dniu [...] lutego 2001 r. w przeświadczeniu, że właściciel dopełnił wszystkich wymaganych formalności w art. 55 i 56 Prawa budowlanego. Tak, więc faktycznym użytkownikiem oczyszczalni po zakończeniu inwestycji, z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego był inwestor a zarazem właściciel oczyszczalni, który w trakcie jej użytkowania wydzierżawił oczyszczalnię Gminie W., która miała podstawy do uznania, że funkcjonująca oczyszczalnia działa zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...]wydanym dnia [...] kwietnia 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał iż, mimo, że zobowiązanym do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego jest wyłącznie inwestor, to adresatem rozstrzygnięcia wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacji nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu jest podmiot, który faktycznie go użytkuje. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący powtórzyli zarzuty podniesione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, podnosząc jednocześnie, że interpretacja przepisów prawa budowlanego dokonana przez organ w niniejszej sprawie prowadziłaby do przyjęcia, że intencją ustawodawcy było przeniesienie odpowiedzialności w postaci kar finansowych za naruszenie przez podmioty, – na których spoczywają – określonych w przepisach prawa budowlanego obowiązków na osoby trzecie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji wydane dnia [...] marca 2006 r., wymierzające Gminie W. karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oczyszczalni ścieków. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. Starosta P.udzielił inwestorowi Spółce z o.o. [...] pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków w W., zobowiązując go jednocześnie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W tej sytuacji zgodnie z dyspozycją art. 55 do art. 59 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. inwestor po zakończeniu budowy miał obowiązek uzyskania aprobaty wykonanych robót od organów wymienionych w art. 55 ustawy tj. inspekcji ochrony środowiska, inspekcji sanitarnej, inspekcji pracy i straży pożarnej oraz uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu po sprawdzeniu przez właściwy organ na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu budowy. Dopiero uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu pozwalało na jego legalne użytkowanie. Nowelizacja przepisów Prawa budowlanego przeprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. – o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) wprowadziła w art. 59 ust. 1 obowiązek dla organu nadzoru budowlanego przeprowadzenie obowiązkowej kontroli budowy przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, a dodany w/w ustawą art. 57 ust. 7 (który wszedł w życie dnia 11.07.2003 r.) wprowadził obowiązek wymierzania kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Ponieważ wszystkie wymogi i obowiązki wskazane w art. 54 – 59 ustawy Prawo budowlane dotyczą inwestora, jednoznacznym jest, ze również sankcja przewidziana w art. 57 ust. 7 skierowana winna być w stosunku do inwestora. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy rozstrzygające sprawę naruszyły przepisy i zasady prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 kpa i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienia decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta w art. 77 § 1 kpa nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego tzn. okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, maja być ustalone w taki sposób by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa a dodatkowo, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 kpa dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dokonał jedynie oceny decyzji organu I instancji, nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutów i argumentów odwołującej się Gminy. Organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie wyjaśniły, kiedy została zakończona budowa przedmiotowej oczyszczalni ścieków, kiedy i kto przystąpił do jej użytkowania mimo braku stosownego pozwolenia, nie wskazały w końcu przepisu prawa, który w sytuacji, gdy znany jest inwestor daje podstawę do nałożenia kary na aktualnego użytkownika obiektu za nielegalne jego użytkowanie, z pominięciem zobowiązanego do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu inwestora. Wobec tego, że organy nie wykonały obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego, wydając decyzję z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, zawierających podstawowe zasady postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.