VII SA/Wa 1036/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi N. D. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak.[...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych skargę oddala Krajowa Komisja Kwalifikacyjna decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. ([...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. im.), dalej zw. kpa, oraz w związku z art. 36 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. - o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r., Nr 5, poz. 42 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania N. D. - utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2008r. ([...]) Decyzją z dnia [...] marca 2008r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, działając na mocy art. 24 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ww. ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. oraz § 7 ust. 6 pkt 2 i § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006r. - w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578), dalej zw. rozporządzeniem, w związku z art. 14 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - odmówiła nadania N. D. uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Przyczyną odmowy było nie zaliczenie praktyki zawodowej odbytej pod nadzorem J. D., który - zdaniem organu I instancji - nie posiada uprawnień budowlanych bez ograniczeń. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i wyjaśnił, że nakaz odbycia praktyki zawodowej pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń obowiązuje od dnia 3 lipca 2005r. tj. od wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005r. - w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2005r. Nr 96, poz. 817). Rozwiązanie to zostało powtórzone w § 3 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa. Z akt sprawy wynika, że J. D. uzyskał uprawnienia budowlane na podstawie § 5 ust. 1 pkt 2, 5 ust. 2, § 6 ust. 3, § 7, § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. - w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46) i jest uprawniony do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg oraz lotniskowych dróg startowych i manipulacyjnych, mostów, budowli hydrotechnicznych i wodnomelioracyjnych. Organ podniósł, że wprawdzie dopiero obecnie obowiązująca ustawa - Prawo budowlane wprowadziła podział na uprawnienia budowlane bez ograniczeń i w ograniczonym zakresie, nie oznacza to jednak, że w poprzednim stanie prawnym przepisy nie przewidywały uprawnień budowlanych, których zakres był ograniczony podmiotowo lub przedmiotowo. Uprawnienia nadawane na podstawie ww. rozporządzenia 1975r. obejmowały jedynie "budownictwo osób fizycznych, adaptacje typowych i powtarzalnych projektów, powszechne znane rozwiązania konstrukcyjne i schematy techniczne". Przepis § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia wyznaczał zakres uprawnień osób posiadających średnie wykształcenie techniczne, natomiast § 6 ust. 1 dotyczył uprawnień osób z wyższym wykształceniem technicznym. Przepisy te wprowadzały zarówno ograniczenia o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym, nie nazywając ich uprawnieniami budowlanymi w ograniczonym zakresie, tak jak to obecnie czyni art. 14 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ podniósł, że istotą uprawnień budowlanych jest prawo wykonywania określonych samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w określonym w nim zakresie. Cechą przesądzającą zatem o konieczności równego traktowania obywateli w zakresie § 3 ust. 1 rozporządzenia, jest zakres posiadanych uprawnień budowlanych. Decydująca jest tu więc treść uprawnień, a nie ich nazwa. Jeżeli zatem osoba posiadająca uprawnienia uzyskane w latach 1975-1995 może wykonywać je w danej specjalności bez żadnych ograniczeń, to nie ma prawnych przeszkód, by osoba ta nadzorowała praktyki zawodowe. Pełnienie zatem tych funkcji w niepełnym zakresie danej specjalności, nie może uprawniać do kierowania praktyką zawodową w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia. Skoro uprawnienia budowlane J. D. ograniczone są jedynie do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych, to nie obejmują całego zakresu specjalności konstrukcyjno-budowlanej tj. nie mogą być wykonywane w takim zakresie jak osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń. J. D. nie mógł zatem kierować praktyką zawodową strony w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa. W ocenie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej w sprawie nie mógł mieć również zastosowania § 7 ust. 4 ww. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy organ na etapie wstępnego badania wniosku stwierdzi braki formalne w dokumentach załączonych do wniosku. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż Skarżąca złożyła kompletną książkę praktyk. Poświadczenie w tej książce praktyki zawodowej nie jest brakiem formalnym, tylko wadą materialną, która nie może być usunięta w trybie ww. przepisu. Zdaniem organu, dopuszczenie możliwości uzupełniania braków w książce praktyki zawodowej byłoby zanegowaniem istoty § 4 rozporządzenia. Nadanie uprawnień budowlanych jest bowiem gwarancją i świadectwem, że osoba której je nadano posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę. Książka praktyk jest zaś dokumentem, na podstawie którego oceniane są umiejętności praktyczne i doświadczenie zawodowe tej osoby. Dla zagwarantowania prawidłowego i rzetelnego dokumentowania praktyki ustawodawca wskazał, iż książkę należy uzupełniać na bieżąco, w ściśle określonych terminach. Dopuszczenie możliwości uzupełniania książki w dowolnym momencie prowadziłoby w istocie do uzupełnienia książki już po ukończeniu praktyki i zrównywałoby z zaświadczeniem. Odnosząc się do złożonego do akt sprawy oświadczenia R. S. o tym, że również on kierował praktyką zawodową skarżącej, organ podkreślił, że okoliczność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w książce praktyki, z wyszczególnieniem prac, które nadzorował. W związku z powyższym organ stwierdził, że przedłożona książka zawiera nieprawdziwe dane, bo wynika z niej, że cały okres praktyki zawodowej na budowie nadzorował J. D., co nie jest prawdą, bowiem z oświadczenia R. S. wynika wręcz, że to on jako kierownik robót nadzorował bezpośrednio praktykę skarżącej. W sprawie ma więc zastosowanie § 7 ust. 6 pkt 3 rozporządzenia, w myśl którego izba wydaje decyzję o odmowie nadania uprawnień budowlanych bez przeprowadzania egzaminu po stwierdzeniu podania nieprawdziwych lub fałszywych danych w książce praktyki zawodowej lub w zaświadczeniu potwierdzającym odbycie praktyki za granicą. W ocenie organu, nie można uznać, że skarżąca odbyła dwuletnią praktykę na budowie w sposób odpowiadający warunkom przewidzianym w art. 14 ust. 4 ustawy -Prawo budowlane i § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła N. D., zarzucając: * naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez stwierdzenie, że w ustalonym stanie faktycznym skarżąca nie odbyła dwuletniej praktyki zawodowej w sposób odpowiadający warunkom przewidzianym w tym przepisie; * błędną wykładnię art. 14 ust. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 17 ust. 1 i2 rozporządzenia, poprzez uznanie, że J. D. nie posiada uprawnień budowlanych bez ograniczeń w swojej specjalności. Skarżąca wniosła o zmianę skarżonej decyzji poprzez orzeczenie, iż uzyskała ona odpowiednią praktykę do uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, lub w przypadku nie uwzględnienia powyższego żądania, o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; W ocenie N. D., zarówno dokonana przez organ analiza stanu faktycznego, jak i ocena prawna charakteru uprawnień J. D., są błędne i sprzeczne z przepisami prawa materialnego. Zarówno na gruncie obowiązujących przepisów § 17 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, a także poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005r., nie było podstaw do przyjęcia, że uprawnienia J. D. są uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie. Jak wskazał sam organ, uprawnienia budowlane J. D. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. nie podlegają, z uwagi na swój przedmiotowy zakres, łatwej kwalifikacji w świetle § 17 obecnie obowiązującego rozporządzenia. Rozporządzenie to nie przewiduje bowiem innych ograniczeń w uprawnieniach, niż ograniczenia ze względu na kubaturę obiektu budowlanego (z dodatkowymi ograniczeniami wskazanymi w § 17 ust. 2 pkt 1-5). W ocenie skarżącej, treść uprawnień J. D. nie była ograniczona ze względu na kubaturę obiektów budowlanych. Organ przyjął zatem wykładnię rozszerzającą § 17 ust. 2 rozporządzenia przyjmując, iż uprawnieniami w ograniczonym zakresie są nie tylko uprawnienia ograniczone co do kubatury obiektów budowlanych, ale i inne uprawnienia budowlane uzyskane przed wejściem w życie prawnej kategorii "uprawnień w ograniczonym zakresie", o ile nie były bezwarunkowo nieograniczone. J. D. przysługuje zatem nieograniczone uprawnienie do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót w zakresie wszelkich budynków. Jedyne ograniczenie uprawnień J. D. dotyczy budowli o rozwiązaniach konstrukcyjnych nie znanych powszechnie, oraz wyliczonych obiektów. Ponadto, dokonana przez organ wykładnia art. 14 ust. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia narusza zasadę ochrony praw nabytych w stosunku do treści uprawnień budowlanych J. D., uzyskanych pod rządami uprzednio obowiązujących regulacji prawa budowlanego. Przepisy przejściowe Prawa budowlanego, oraz przepisy rozporządzeń z 2005r. i 2006r. o samodzielnych funkcjach technicznych w budownictwie nie przewidywały ponownej oceny nabytych uprawnień, jak i zmiany ich zakresu. W ujęciu materialnym - jak wskazał to organ - w zakresie wszelkich budynków uprawnienia J. D. były nieograniczone. W związku z tym, w zakresie kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy budynków, spełniał on wymogi § 3 ust. 1 rozporządzenia. W konsekwencji, wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 14 ust.4 Prawa budowlanego było pozbawione podstaw i stanowiło naruszenie tego artykułu. Odnosząc się do okoliczności nadzorowania praktyk dodatkowo pod nadzorem R. S. Skarżąca wskazała, że art. 14 ust.4 ww. ustawy mówi o pełnieniu funkcji "pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia", co nie wyłącza możliwości sprawowania dodatkowego nadzoru faktycznego przez inne osoby, np. kierownika budowy. Nie można więc uznać, że wpisanie J. D. jako osoby kierującej praktyką jest podaniem nieprawdziwych lub fałszywych danych, skoro faktycznie J. D. kierował praktyką Skarżącej we wskazanym okresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Uzasadnione jest stanowisko organu w zakresie nie spełnienia przez Skarżącą warunków określonych w art. 14 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane i § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wskazać trzeba, iż zgodnie z treścią art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. b i ust. 4 Prawa budowlanego uzyskanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń wymaga odbycia dwuletniej praktyki na budowie. Warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Natomiast w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wskazano, że praktyka zawodowa, o której mowa w art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego odbywana jest po uzyskaniu dyplomu ukończenia wyższej uczelni pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności będącej jednocześnie czynnym członkiem samorządu zawodowego. W świetle powyższego, praktyką osoby ubiegającej się o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej może kierować tylko osoba posiadająca uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w tej samej specjalności również bez ograniczeń. Jak wynika z książki praktyk załączonej do wniosku o wydanie decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, okres praktyk Skarżącej nadzorował kierownik budowy J. D., który jako technik budowlany posiada uprawnienia (nr ewid. [...]) do pełnienia samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w zakresie: - kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg oraz lotniskowych dróg startowych i manipulacyjnych, mostów, budowli hydrotechnicznych i wodnomelioracyjnych, - do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych: a. budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzanie planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków, a także b. budowli nie będących budynkami Z treści przyznanych J. D. uprawnień wynika zatem jednoznacznie, że ich zakres ogranicza się do wszelkich budynków i budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych. Skoro uprawnienia J. D. ograniczone są jedynie do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych, to nie można przyjąć - jak tego domaga się Skarżąca - że uprawnienia to obejmują cały zakres specjalności konstrukcyjno - budowlanej, co w konsekwencji oznacza, że kierujący praktyką zawodową Skarżącej nie posiada uprawnień odpowiadających uprawnieniom nieograniczonym, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, pomimo, iż na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów Prawa budowlanego nie istniał podział na uprawnienia budowlane ograniczone i bez ograniczeń, to nie można przyjąć, że przepisy te nie przewidywały uprawnień budowlanych ograniczonych podmiotowo bądź przedmiotowo. Świadczy o tym m.in. treść § 2 ust 2 ww. rozporządzenia z 1975r., w którym wskazano, że osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym wyłącznie w specjalności architektoniczno budowlanej w budownictwie osób fizycznych oraz w innych specjalnościach techniczno - budowlanych, w zakresie obiektów budowlanych, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych. Podobnie § 6 ww. rozporządzenia z 1975r. wskazywał, że osoby z wyższym wykształceniem technicznym, posiadające przygotowanie zawodowe do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót, są uprawnione również do sporządzania projektów w budownictwie osób fizycznych w zakresie objętym specjalnością techniczno-budowlaną W świetle przestawionej argumentacji, nie można mówić również o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych, skoro J. D. posiadał i posiada uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. Należało zatem podzielić stanowisko organów, że praktyka zawodowa Skarżącej nie spełnia warunków wymienionych w przytoczonych wyżej przepisach. W przedstawionej sytuacji organy zasadnie odmówiły nadania uprawnień budowlanych bez przeprowadzania egzaminu, bowiem taki obowiązek nakłada na organy § 7 ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia. W zarzutach skargi Skarżąca wskazała ponadto, że skoro w art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego mówi się o pełnieniu funkcji "pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia", to nie wyłącza to możliwości sprawowania dodatkowego nadzoru faktycznego przez inne osoby, np. kierownika budowy (R. S.). Wpisanie J. D. jako osoby kierującej praktyką nie jest podaniem nieprawdziwych lub fałszywych danych, skoro faktycznie J. D. kierował praktyką Skarżącej we wskazanym okresie. W tym miejscu wskazać trzeba, że izba może odmówić nadania uprawnień budowlanych bez przeprowadzenia egzaminu na podstawie § 7 ust. 6 pkt 3 rozporządzenia w przypadku stwierdzenia podania nieprawdziwych lub fałszywych danych w książce praktyki zawodowej lub w zaświadczeniu potwierdzającym odbycie praktyki za granicą. Nie można było zatem podzielić stanowiska organu odwoławczego o naruszeniu ww. przepisu skoro z książki praktyk N. D. wynika jednoznacznie, że to J. D. kierował praktyką zawodową skarżącej. Natomiast złożenie oświadczenia o sprawowaniu dodatkowego nadzoru faktycznego przez J. S. pozostaje bez znaczenia dla udokumentowania tejże praktyki skoro nie znalazło odzwierciedlenia w książce praktyki zawodowej, zgodnie z wymogami określonymi w § 4 ust. 3 rozporządzenia. W świetle poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.