VII SA/Wa 1038/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2006 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Burmistrz S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. M. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę do trzech kondygnacji budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego przy ul. W. P.[...] na działkach o nr ewid. [...] w S. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyło Przedsiębiorstwo Transportowo-Handlowe [....] Sp. z o.o. w S., będące użytkownikiem wieczystym sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem wnioskodawcy, rozwiązania przyjęte kwestionowaną decyzją wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości. We wniosku podniesiono, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Transportowo-Handlowego [...] Sp. z o.o. w S., stwierdził nieważność decyzji Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynika, jakimi nieruchomościami ma on prawo dysponować, ani też jakie dokumenty potwierdzają to prawo. Organ nadzorczy ocenił, że brak podstawowych informacji w przedmiotowym oświadczeniu czyni je wadliwym, co rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda [...] zauważył również, iż kwestionowaną decyzją naruszono normy zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które wymagały od organu administracji architektoniczno-budowlanej, aby przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami techniczno-budowlanymi, a także kompletność projektu budowlanego, jego wykonanie i sprawdzenie przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. W przedmiotowej sprawie Burmistrz S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla kwestionowanej inwestycji zaznaczając w jej treści, iż w celu zabezpieczenia interesów osób trzecich należy zachować wymagane normatywne odległości projektowanego obiektu od granic działek sąsiednich, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), a w przypadku zbliżenia do granicy nieruchomości sąsiednich należy uzyskać zgodę od osób lub instytucji posiadających prawo do dysponowania nieruchomością. Projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony kwestionowaną decyzją przewiduje natomiast usytuowanie obiektu ścianami zewnętrznymi z otworami przy granicy z działkami sąsiednimi o nr ewid. [...] i [...], a na określonym odcinku nawet na nie wymienionej we wniosku działce o nr ewid. [...]. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, z zastrzeżeniem ust. 10 oraz § 271 ust. 12 pkt 1, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Wojewody [....], usytuowanie przedmiotowego obiektu bezpośrednio przy granicy działek sąsiednich nie wynika z ustaleń w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie jest zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, które nie przewidują sytuowania obiektu budowlanego przy granicy działki budowlanej ścianą zewnętrzną z otworami. Ponadto, organ wojewódzki zwrócił uwagę na wady projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Wchodzący w jego skład projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany są niekompletne - przede wszystkim nie wskazano w projekcie budowlanym projektanta oraz osoby sprawdzającej. Ponadto, projekt architektoniczno-budowlany nie określa układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, zastosowanych schematów konstrukcyjnych, założeń przyjętych do obliczeń konstrukcji oraz rozwiązań zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zgodnie z wymogami § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożył R. M., wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się zarzucił Wojewodzie [...] nie wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz pomijanie zgromadzonych w sprawie dokumentów. Stwierdził, że do wniosku o pozwolenie na budowę zostało załączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast dokumentem, z którego wynikało to prawo była umowa sprzedaży z dnia 8 kwietnia 2003 r. (rep. A nr [...]), wskazująca numer, obręb i jednostkę ewidencyjną nieruchomości. W ocenie odwołującego się, decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności nie narusza przepisów budowlanych. Inwestycja jest bowiem zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., dopuszczającego zabudowę z otworami okiennymi na granicy działki. Co więcej, usytuowanie nowego obiektu na działce nr [...] (pozostającej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy) musi być zgodne w zakresie odległości nowego budynku od szczytowej ściany z oknami sąsiedniego budynku usługowo-mieszkalnego (należącego do odwołującego się). Dodał także, iż do organu wydającego pozwolenie na budowę zostały złożone wszystkie niezbędne dokumenty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania R. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, podzielił stanowisko przedstawione przez organ pierwszej instancji. Stwierdził, że decyzja Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] dotycząca pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wymogiem podstawowym, umożliwiającym usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, był brak otworów okiennych w ścianie zlokalizowanej w granicy, natomiast z projektu budowlanego wynika, iż w ścianie od strony północnej, usytuowanej bezpośrednio w granicy działki, znajdują się otwory okienne. Organ odwoławczy wskazał, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] nie przewidywały możliwości usytuowania budynku bezpośrednio w granicy działki. Dodał, że powołanie się w odwołaniu na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy do przyjęcia odmiennego stanowiska, gdyż plan ten odnosi się do obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce odwołującego się przed planowaną rozbudową i nadbudową budynku. W odniesieniu do złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie w tym przedmiocie nie odpowiada wzorowi wskazanemu w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127). Brak jest bowiem rubryki wskazującej na położenie działki, a inwestor nie wypełnił ponadto rubryki, z której wynika posiadany tytuł do nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, inwestor wprawdzie złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz oświadczenie to nie odpowiadało przepisom w/w rozporządzenia. Nie został zatem rażąco naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (jak podniósł organ pierwszej instancji), lecz przepis § 2 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego, zgodnie z którym projekt budowlany nie wskazuje projektanta, gdyż poświadczona za zgodność z oryginałem kopia projektu na stronie tytułowej określa jako projektanta Biuro Architektoniczne [...], natomiast poszczególne fazy projektu zostały podpisane przez mgr inż. architekta L. B., posiadającego uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Projekt budowlany nie został jednak sprawdzony w zakresie określonym w art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, skutkiem czego decyzja zatwierdzająca niekompletny projekt budowlany została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zdaniem organu odwoławczego, pozostałe zarzuty wobec projektu budowlanego nie mogą zostać potwierdzone ze względu na brak projektów branżowych w nadesłanych aktach. Organ odwoławczy nie podzielił zawartego w odwołaniu poglądu, iż decyzja udzielająca pozwolenie na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne poprzez zrealizowanie inwestycji, jak również nie stwierdził, aby odwołujący się został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. M., wnosząc o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...]. Skarżący stwierdził, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał błędnej wykładni § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W jego ocenie, to właśnie występowanie otworów okiennych w ścianie zlokalizowanej w granicy było warunkiem umożliwiającym usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, co potwierdza analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Miasta S.. Stosownie do tego planu, usytuowanie nowego obiektu na działce o nr ewid. [...] (będącej w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Transportowo-Handlowego [...] Sp. z o.o. w S.) musi być zgodne z obowiązującymi przepisami, szczególnie w zakresie odległości nowego budynku od szczytowej ściany z oknami sąsiedniego budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki skarżącego. Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone decyzją Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], nie przewidywały usytuowania budynku na granicy działki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania oraz trafność wykładni przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę do trzech kondygnacji budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego przy ul. W. P. [...] na działkach o nr ew. [...] w S. Analiza akt sprawy wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Na wstępie należy stwierdzić, że skarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe, ograniczające się do ustalenia, czy badane rozstrzygnięcie organu administracyjnego nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Jedną z tych wad - wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na oczywistej sprzeczności treści rozstrzygnięcia z naruszonym przepisem prawa. Wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wada zaistniała w rozpatrywanej sprawie, gdyż decyzja Burmistrza S. udzielająca pozwolenia na budowę w sposób rażący naruszała § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten w dacie wydawania pozwolenia na budowę stanowił, że "budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, z zastrzeżeniem ust. 10 oraz § 271 ust. 12 pkt 1, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź 2) na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie: a) przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany, b) miał w pasie o szerokości 3 m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce." Dokonując wykładni tego przepisu na tle całości wskazanych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zasad sytuowania budynków na działkach, nie ulega wątpliwości, iż posadowienie budynku w granicy jest sytuacją wyjątkową i zależną od spełnienia wskazanych w ust 6 tego przepisu warunków. Tymczasem w ocenie skarżącego, to właśnie występowanie otworów okiennych w ścianie zlokalizowanej w granicy było warunkiem umożliwiającym usytuowanie jego budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, co nadto miało wynikać z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Miasta S.. Taka interpretacja przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest całkowicie dowolna. Podobnie nie można uznać, że opis sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej, wskazany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum Miasta S. skutkował możliwością wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mającego otwory w ścianie posadowionej w granicy . W odniesieniu do tego naruszenia należy wskazać, iż zatwierdzony decyzją Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2003 r. projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę były niezgodne z wynikającym z § 12 ust 6 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury zakazem wznoszenia budynków posiadających otwory w ścianie bezpośrednio przy granicy działki. Z projektu budowlanego wynikało bowiem, że w ścianie usytuowanej od strony północnej, zlokalizowanej bezpośrednio w granicy działki, znajdują się otwory okienne. Wbrew stanowisku skarżącego, na taką ocenę wskazanego naruszenia prawa nie mogły mieć wpływu ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum Miasta S. Poza tym zatwierdzony projekt budowlany był niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszącej się przecież do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie przewidywała możliwości wzniesienia przedmiotowego budynku bezpośrednio w granicy działki. Przeciwnie w celu zabezpieczenia interesów osób trzecich nakazywała zachować wymagane normatywne odległości projektowanego obiektu od granic działek sąsiednich, określone w cytowanym rozporządzeniu. W ten sposób rażąco został naruszony także art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiący, iż projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakładający na właściwy organ obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Pozostałe wskazane przez organ odwoławczy wady decyzji pozwalającej na budowę nie były na tyle istotne aby przypisać im przymiot rażącego naruszenia prawa, tym niemniej wady opisane wyżej stanowiły samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] . Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, iż organy nadzorcze obu instancji prawidłowo uznały, że decyzja Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzja ta nie mogła zatem pozostać w obrocie prawnym. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.