VII SA/Wa 104/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji: - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...]; - [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...]; - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII S.A./Wa 104/04 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / tj. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm. / po rozpatrzeniu wniosku D. S. wstrzymał roboty budowlane, polegające na remoncie istniejącej napowietrznej sieci elektroenergetycznej średniego napięcia na odcinku N. G., prowadzone przez inwestora Zakład Energetyczny [...], bez wymaganego prawem zgłoszenia. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, iż inwestor w dniu [...] lutego 2002 r. na działce D. S. położonej w N. na odcinku 800 m zdemontował odcinek sieci elektroenergetycznej średniego napięcia poprzez demontaż drewnianych słupów, które mają być wymienione na żelbetowe i przewodów, które zostaną wymienione na przewody izolowane. Charakter wykonanych prac świadczy o przeprowadzanym remoncie sieci, na które zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymagane jest zgłoszenie, czego inwestor nie dopełnił. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: - przedłożenie mapy geodezyjnej z naniesioną dotychczasową trasą przebiegu przedmiotowej sieci, - sporządzenie przez uprawnioną osobę ocenę techniczną wykonanych robót oraz określenie zakresu i sposobu pozostałych do wykonania robót budowlanych przy remoncie sieci elektroenergetycznej średniego napięcia na odcinku N. G. S. w terminie do dnia 30 czerwca 2002 r. Po zakończeniu remontu należy wykonać inwentaryzację geodezyjną powykonawczą remontowanego odcinka sieci, celem sprawdzenia zgodności przebiegu trasy z dotychczasowym jej położeniem. W uzasadnieniu decyzji podano, iż inwestor bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi dokonał demontażu części sieci elektroenergetycznej na działce D. S., dlatego też w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem nakazano wykonanie czynności wymienionych w sentencji decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania D. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w/w decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł nowy termin do dnia [...] lutego 2003 r. a pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, iż działanie organu nadzoru budowlanego I instancji w oparciu o przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było prawidłowe, gdyż przedmiotowa inwestycja mając na uwadze art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego po rozpatrzeniu wniosku inwestora wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy remoncie istniejącej napowietrznej sieci elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV na odcinku N. –G. N. G. W uzasadnieniu decyzji podano, iż inwestor wykonał nałożony obowiązek decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., przedłożył w dniu [...] lutego 2003 r. określone w decyzji dokumenty. Po sprawdzeniu okazało się, że wykonane roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych na żelbetowe i przewodów sieciowych odbywały się po istniejącej trasie z zachowaniem dotychczasowej lokalizacji słupów. Na pozostałe do wykonania roboty remontowe inwestor przedłożył projekt przebudowy, z którego wynika, iż odbudowa sieci zostanie wykonana w istniejącej trasie z zachowaniem lokalizacji stanowisk słupów. Z uwagi na powyższe należało zezwolić na wznowienie robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inwestor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania D. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wykonanie przez inwestora określonych czynności wynikających z decyzji obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych nas podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Przytoczono również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 1999 r. sygn. akt Sa/Lu 1034/98 w którym zaprezentowano podobne stanowisko. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył D. S. podnosząc, iż inwestor otrzymał zgodę na kontynuowanie prac budowlanych na nieruchomości, której jest właścicielem nie uzyskując jego zgody. Z aktu notarialnego, który skarżący posiada wynika, iż: "nieruchomość jest wolna od wszelkich długów oraz innych obciążeń i ograniczeń". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo podniósł, iż okoliczności, o których wspomina skarżący w skardze dotyczące naruszenia prawa własności pozostają poza właściwością organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest o tyle zasadna, iż pozwala na eliminację z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją trzech decyzji organów nadzoru budowlanego. Przedmiotowe postępowanie administracyjne było postępowaniem legalizacyjnym przeprowadzanym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2. Treść tegoż artykułu w chwili nakładania obowiązku była następująca: art. 51. 1. Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. 1a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. 2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. 3. W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 4. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Organ nadzoru powinien, zatem zobowiązać inwestora do wykonania konkretnych czynności fizycznych a nie jak to uczyniono w badanej decyzji do przedłożenie mapy geodezyjnej z naniesioną dotychczasową trasą przebiegu przedmiotowej sieci, sporządzenia przez uprawnioną osobę oceny technicznej wykonanych robót oraz określenie zakresu i sposobu pozostałych do wykonania robót budowlanych. Podstawą prawną do żądania powyższej dokumentacji może być wyłącznie art. 81c pkt 2 ustawy i dopiero po zbadaniu czy dokumentacja jest prawidłowa można przystąpić do nałożenia obowiązku wykonania konkretnych czynności w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ nadzoru związał sobie możliwość kontroli złożonej dokumentacji, a to z uwagi na treść art. 51 ust. 1a obligującego organ do wydania decyzji na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu nałożonych obowiązków nie oznacza to jednak, iż doprowadzono wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. W aktualnym stanie prawnym po zmianach dokonanych w Prawie budowlanym sytuacja wygląda jeszcze inaczej. Właśnie organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzje nie wziął pod uwagę faktu zmiany stanu prawnego dokonanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw / Dz.U. nr 80, poz. 718 /, które weszły w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Organ odwoławczy natomiast zaskarżoną decyzję wydał w dniu [...] listopada 2003 r. Nowe przepisy, które należało stosować mając na uwadze art. 7 ust. 2 powołanej ustawy przewidują całkowicie inny tryb postępowania dla legalizacji inwestycji prowadzonej bez wymaganego zgłoszenia / art. 49 b /. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł, iż organ nadzoru budowlanego wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r. rażąco naruszył treść art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż faktycznie nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentacji a nie wykonania konkretnych czynności doprowadzających wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też decyzję należało usunąć z obiegu prawnego. Mając na uwadze art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. / sąd uznał, iż należy wyeliminować z obiegu prawnego wszystkie decyzje, których podstawą wydania była decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. / decyzje z dnia [...] grudnia 2002 r. i z dnia [...] lutego 2003 r. / oraz zaskarżoną decyzję, gdyż organ odwoławczy mając obowiązek przestrzegania zmiany stanu prawnego nie uczynił tego. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, Gospodarka - Administracja Państwowa 1988 r. nr 22, s. 43). Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się, zatem jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97 (LEX nr 48737), organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania przezeń decyzji; organ odwoławczy powinien z kolei ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba, że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ odwoławczy orzeka, bowiem w sposób merytoryczny (apelacyjny). Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. a także decyzji organów nadzoru budowlanego z: dnia [...] grudnia 2002 r z dnia [...] kwietnia 2002 r. na podstawie, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. art. 152 i 153 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy