VII SA/Wa 1041/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]/12 w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z terenu działki nr [...] w [...], nałożył na Gminę Miasto [...] obowiązek wykonania, w terminie do dnia [...] października 2013 r., robót polegających na wykonaniu odprowadzenia wód opadowych z terenu działki nr [...] w [...] oraz znajdujących się na niej budynków do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] października 2011 r. w trakcie kontroli dotyczącej prawidłowości odprowadzenia wód opadowych, przeprowadzonej na terenie działki nr [...] w [...], stwierdzono, że przedmiotowa działka stanowi własność Gminy Miasto [...]. Na terenie ww. działki znajdują się następujące obiekty: budynek mieszkalny wielorodzinny, budynek handlowy, budynek magazynowy oraz częściowo dwa budynki magazynowe. Na powyższej nieruchomości znajduje się również zbiornik wodny istniejący od około 80 lat. Teren działki nr [...] stanowi naturalne zagłębienie w stosunku do terenów sąsiednich. Spadek terenu od południowo-wschodniej strony w kierunku istniejącego zbiornika powoduje dopływ wód opadowych do zbiornika. Z uwagi na brak odpływu wód ze zbiornika występuje okresowe podtapianie budynków znajdujących się w południowo-zachodniej części działki, w tym budynku mieszkalnego, a szczególnie jego piwnic. Na terenie przedmiotowej działki nie stwierdzono istnienia kanalizacji deszczowej. Dalej, organ podniósł, iż z uwagi na powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystąpił w dniu [...] października 2011 r. do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] Sp. z o.o. z prośbą o udzielenie informacji czy istnieje techniczna możliwość odprowadzenia wód opadowych z terenu działki nr [...] w [...] do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W dniu [...] listopada 2011 r. do inspektoratu wpłynęło pismo Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] Sp. z o. o., z którego wynika, że istnieje techniczna możliwość odprowadzenia wód opadowych z terenu działki nr [...] do kanalizacji deszczowej DN 400 mm w ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stanął na stanowisku, iż brak odprowadzenia wód opadowych z terenu działki nr [...] w [...] oraz znajdujących się na terenie ww. działki budynków, przy jednoczesnym istnieniu technicznej możliwości podłączenia do kanalizacji deszczowej w ul. [...], narusza wymagania wynikające z przepisów § 28 i § 126 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki techniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Powyższe naruszenie warunków technicznych powoduje zaś, że obiekty zlokalizowane się na terenie działki nr [...] w [...] znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym. Albowiem niewłaściwy stan techniczny obiektów zlokalizowanych na terenie działki nr [...] w [...], tj. brak podłączenia ich do kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ul. Wyszogrodzkiej, powoduje okresowe podtapianie przez wody opadowe piwnic budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie działki nr [...]. W związku z powyższym, organ uznał, iż konieczne jest nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektów, poprzez wykonanie odprowadzenia wód opadowych z terenu działki nr [...] w [...] do sieci kanalizacji deszczowej znajdującej się w ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. złożyła Gmina Miasto [...], zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a., przez skierowanie decyzji do Gminy Miasta [...], w sytuacji, gdy stroną postępowania powinien być użytkownik – Gminna Spółdzielnia "[...]". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 61 Prawa budowlanego oraz stwierdził, iż z materiału dowodowego wynika, że właściciel obiektu nie dopełnił obowiązków ciążących na nim na mocy ww. artykułu. Organ II instancji podzielił pogląd organu stopnia powiatowego, iż stan techniczny przedmiotowej nieruchomości oraz znajdujących się na niej budynków narusza wymagania opisane w § 28 oraz § 126 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12-04-2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaznaczył, iż z treści powołanych wyżej przepisów wynika w sposób jednoznaczny obowiązek wyposażenia działki budowlanej oraz istniejących na niej budynków w urządzenia umożliwiające odprowadzanie wody deszczowej do sieci kanalizacji deszczowej oraz ogólnospławnej. Podkreślił także, że do wydania decyzji z art. 66 Prawa budowlanego wystarczające jest stwierdzenie nieprawidłowości stanu technicznego, co w niniejszej sprawie ewidentnie występuje, a co zostało stwierdzone podczas dokonanej kontroli. Odnosząc się zaś do zarzutów i wywodów zawartych w odwołaniu, organ stwierdził, iż pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wskazał, że w przepisie art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego, którymi są właściciel lub zarządca obiektu. Natomiast kwestia kolejności wyboru przez organ adresata obowiązków nie została jednoznacznie unormowana w obowiązujących przepisach prawa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zależy od stanu faktycznego i prawnego ustalonego w danej sprawie, tym bardziej gdy zważy się, że przepisy prawa budowlanego nie definiują instytucji zarządcy. Mając powyższe na względzie oraz fakt, że wskazany przez odwołującą się rzekomy zarządca nieruchomości, jak wynika z materiału dowodowego (wypis z rejestru gruntów oraz księga wieczysta) jest jedynie użytkownikiem zwykłym przedmiotowej nieruchomości nie wyposażonym przez Gminę Miasto [...] w uprawnienia zarządcze, zasadnym było, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skierowanie obowiązków do właściciela działki. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasto [...], wnosząc o jej uchylenie oraz ewentualne uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania dowodowego i w konsekwencji niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, 2) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. W rozwinięciu zarzutów strona skarżąca wskazała, iż organ wszczął postępowanie po zgromadzeniu całego materiału dowodowego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało doręczone stronie w dniu [...] grudnia 2011 r. Tymczasem przed wszczęciem postępowania administracyjnego, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, w dniu [...] października 2011 r., został przeprowadzony dowód z oględzin nieruchomości o nr [...] w [...]. W tym samym dniu, organ pierwszej instancji wystąpił do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] Sp. z o.o. z prośbą o udzielenie informacji, czy istnieje techniczna możliwość odprowadzania wód opadowych z terenu działki nr [...] w [...] do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Dopiero po przeprowadzeniu powyższych dowodów organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, informując jednocześnie, że strona - Gmina Miasto [...] ma możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami dotyczącymi postępowania administracyjnego, w terminie 7 dni, od daty otrzymania zawiadomienia. Tym samym, zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego było jednocześnie poinformowaniem strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i zgromadzeniu dowodów. Zdaniem skarżącego, wszelkie czynności dowodowe podjęte zostały przez organ I instancji przed wszczęciem postępowania administracyjnego, ponadto z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a., co spowodowało, że strona bez własnej winy nie brała udziału we wszystkich czynnościach postępowania dowodowego. Skarżący zauważył również, iż powyższych uchybień, nie dostrzegł organ II instancji, naruszając tym samym art. 15 i art. 138 k.p.a. Po wtóre, strona skarżąca wskazała, iż postępowanie administracyjne prowadzone było w przedmiocie prawidłowości odprowadzania wód opadowych z terenu działki nr [...] w [...]. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że przyczyną okresowego podtapiania przez wody opadowe piwnic budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie działki nr [...] był niewłaściwy stan techniczny obiektów zlokalizowanych na powyższej działce, tj. brak podłączenia ich do kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ul. [...]. W ocenie skarżącego, faktyczną przyczyną prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie prawidłowości odprowadzania wód opadowych z terenu ww. działki było zapewne pismo lokatorów budynku przy ul. [...], które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r. Wniosek ten został następnie przekazany do rozpatrzenia zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Mieszkańcy informowali, że stan stosunków wodnych na przedmiotowej nieruchomości uległ zmianie "z chwilą wybudowania magazynów na sąsiednich nieruchomościach co doprowadziło do całkowitego odcięcia odpływu wód gruntowych i opadowych". Chodziło o nieruchomości będące własnością państwa H. L., W. L., J. M. S. - wspólników spółki cywilnej pod nazwą B. s.c. Ponadto, mieszkańcy budynku mieszkalnego przy ul. [...] oświadczyli, że "odpływ wody ze stawu, który kiedyś był, został odcięty z chwilą wybudowania hurtowni przez pana L." Zdaniem Gminy Miasto [...], zachodzą więc wątpliwości, czy organ prowadzący postępowanie prawidłowo ustalił strony postępowania oraz czy okoliczności faktyczne będące podstawą rozstrzygnięcia były prawidłowe. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a na organie administracji ciąży obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o jego wszczęciu z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.). Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na organie administracji ciąży również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie tego postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego, jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami. Szczególne znaczenie ma tutaj art. 10 § 1 k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek umożliwienia każdej stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w przypadku gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występowała. Zadaniem organu jest więc ustalenie, w oparciu o stosowne przepisy prawa materialnego, jakim podmiotom przysługuje przymiot stron danego postępowania, następnie zaś zawiadamiać ich o wszelkich dokonywanych w tym postępowaniu czynnościach, w tym m.in. w wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), o zamiarze przeprowadzenia poszczególnych dowodów (art. 79 § 1 k.p.a.). Określona okoliczność faktyczna może być bowiem uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Zauważyć należy, iż zachowanie wymagań określonych w art. 79 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszczęcie postępowania zobowiązuje organ do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy. Organy czuwają nad tym by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli. W świetle przytoczonych wyżej przepisów postępowania administracyjnego oczywiste jest, że dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu. Ponadto strony winne mieć możliwość brania czynnego udziału w prowadzeniu postępowania dowodowego, w tym w szczególności, w oględzinach. Tymczasem, w sprawie niniejszej zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w przedmiocie prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z terenu działki nr [...] w [...] zostało doręczone stronie skarżącej w dniu [...] grudnia 2011 r., a więc po przeprowadzeniu przez organ w całości postępowania dowodowego. Od czasu doręczenia stronie skarżącej ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania do dnia wydania decyzji w pierwszej instancji nie przeprowadził już bowiem żadnego postępowania dowodowego. Organ I instancji ograniczył się jedynie do poinformowania zobowiązanego, w zawiadomieniu, o treści art. 10 k.p.a. Niezależnie od powyższego, podzielając zarzut skargi, wskazać należy, iż zachodzą wątpliwości, czy organ prowadzący postępowanie prawidłowo ustalił strony postępowania oraz czy okoliczności faktyczne będące podstawą rozstrzygnięcia były prawidłowe, a wobec tego, czy organ zasadnie nałożył na Gminę Miasto [...] obowiązek wskazany w zaskarżonej decyzji. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem pismo lokatorów budynku przy ul. [...] w [...] wraz załącznikami, kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r.), w którym zwracają się do organu o podjęcie działań nadzorczych na terenie nieruchomości sąsiadujących z budynkiem, w którym mieszkają, w szczególności kontroli odprowadzenia wody. Osoby te wskazują, iż problemy związane z zalewaniem nieruchomości, na której położony jest wynajmowany przez nich budynek, pojawiły się z chwilą "wybudowania hurtowni przez pana L.. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe, organ winien z wnikliwością wyjaśnić, przyczyny zalewania terenu działki nr [...] wraz z należytym ustaleniem stron postępowania, a następnie nałożyć obowiązek na właściwy podmiot. Przy czym zaakcentować również należy i co powinien organ wziąć pod uwagę, działka nr [...], została przekazana w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...], co również nie jest bez znaczenia, przy określeniu kręgu stron postępowania. Reasumując, stwierdzić należy, iż działania organów podejmowane w niniejszej sprawie, stanowiły naruszenie kardynalnych zasad postępowania administracyjnego, zaskarżone w niniejszym postępowaniu sądowym decyzje, nie mogły więc się ostać. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.