VII SA/Wa 1042/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi I. P. i J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z lokalami użytkowymi w suterenie, adaptacji i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na hotel z restauracją na działkach nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. K. i ul. P. w W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem projektowana inwestycja nie spełnia wymagań decyzji Prezydenta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w zakresie odległości budynku od granic działek sąsiednich i usytuowania garażu). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. znak [...], działając na podstawie art. 50 ust 1 pkt 4 i ust 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji. Mocą tego postanowienia nałożono obowiązek wykonania zabezpieczenia obiektu przed negatywnymi wpływami atmosferycznymi oraz terenu budowy przed dostępem osób trzecich, a także obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych z opinią techniczną oceniającą prawidłowość ich wykonania i zgodność z decyzją o warunkach zabudowy i obowiązującymi warunkami technicznymi. Inwestor – J. M. I. Sp. z o.o. w W. w dniu18 grudnia 2009 r. przedstawił opinię techniczną i inwentaryzację robót budowlanych. Z tego względu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia projektu zamiennego przedmiotowego budynku. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli I. i J. P. oraz H. i W. S. wnosząc o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez organ I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zaskarżona decyzja Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nie odpowiada prawu., bowiem została wydana bez prawidłowej oceny stanu faktycznego. Organ wskazał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności przez Wojewodę [...] którego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...], a następnie utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę rozstrzygnięcia ww. organów, które wskazują niezgodności realizowanej inwestycji z przepisami prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja Prezydenta [...] Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponadto organ ten ustalił, iż projekt zatwierdzony ww. decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2007 r. nie spełnia wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy, stąd naruszony został przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – organ I instancji nałożył na Inwestora J. M. oraz I. Sp. z o.o. obowiązek przestawienia projektu zamiennego budynku mieszkalnego, jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji PINB [...] nie wypełnia kryteriów wynikających z art. 107 § 3 kpa. Jest lakoniczne i stwierdza jedynie, iż inwestor przekazał opinię techniczną i inwentaryzację przedmiotowych robót budowlanych. Samo przedstawienie dokumentacji nie może stanowić przesłanki wydania decyzji nakładającej obowiązek przedstawienia projektu zamiennego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji posiadał wiedzę na temat niezgodności realizowanej inwestycji z przepisami prawa oraz z warunkami technicznymi, organ ponadto znał zakres dokonanych już robót przez Inwestora, posiadał także wiedzę na temat wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projektu budowlanego, tym samym winien w ramach podjętego postępowania naprawczego - podjąć konkretne czynności, by doprowadzić przedmiotowy obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Tym samym mając na uwadze stwierdzone znacznie wcześniej niezgodności z prawem i przepisami technicznymi przedmiotowej inwestycji, oraz z warunkami zabudowy, organ I instancji w pierwszej kolejności winien zbadać obecny stan faktyczny spornej inwestycji, ustalić zakres dokonanych przez Inwestora nieprawidłowości, i w oparciu o bezspornie ustalony stan faktyczny winien podjąć kroki w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez nałożenie na Inwestora obowiązku wykonania konkretnych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a następnie winien w postępowaniu naprawczym nakazać inwestorowi sporządzenie projektu zamiennego uwzględniającego zakres dokonanych robót budowlanych zgodnych z warunkami zabudowy i przepisami technicznymi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł nadto, iż organ I instancji winien zwrócić uwagę na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] wyrażającą zgodę na odstępstwo od warunków technicznych przewidzianych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. polegających na wykonaniu ściany bez otworów okiennych i drzwiowych planowanego budynku mieszkalno-usługowego na działce o nr ew. [...] bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. [...], a także na sporządzone na zlecenie skarżących orzeczenie techniczne opracowane przez W. K. - rzeczoznawcę budowlanego w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, bowiem w przedmiotowej dokumentacji w sposób precyzyjny wskazano na niezgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na wniosek J. P. oraz W. S. z dnia 8 marca 2010 r. o bezzwłoczne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o naruszenie przepisów art. 50a, art. 54 oraz art. 55 prawa budowlanego, skierowany do organu I instancji, który winien bezsprzecznie podjąć odpowiednie czynności w tymże zakresie. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli I. i J. P. i H. i W. S. Zaskarżyli uzasadnienie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie błędnego zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który został zastosowany w sytuacji gdy pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Skargę H. i W. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił z uwagi na nieopłacenie wpisu sądowego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji II instancji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane w niniejszym postępowaniu decyzje nie naruszają prawa. Redakcja przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje na to, że ustawodawca obejmuje ich dyspozycją dwie sytuacje - samowolne realizowanie robót budowlanych niebędących budową oraz wykonywanie prac określonych w ust. 1 pkt 2-4 wyżej powołanego przepisu. Inwestycja - tak jak w niniejszym przypadku -była realizowana w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku zastosowanie znajduje przepis z art. 50 ust. 1, który stanowi podstawę do prowadzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji w przypadku innym niż w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Budowa spornego budynku mieszkalnego miała bowiem oparcie w ostatecznej decyzji Wojewody pozwoleniu na budowę, a zatem nie była realizowana w warunkach samowoli budowlanej, jednakże inwestor nie dysponuje już wymaganym pozwoleniem na budowę, gdyż została stwierdzona jego nieważność ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W takiej sytuacji otwiera się droga do procedowania w oparciu przepisy art. 50 ust. 1 i 51 Prawa budowlanego. Jednak legalizacja wykonanych robót jest w myśl literalnego brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane możliwa tylko wówczas gdy wykonanie określonych czynności lub robót doprowadzić może do istnienia obiektu zgodnego z prawem. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego winien, rozważając wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, ocenić zgodność wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego i w razie stwierdzenia takiej konieczności nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z przepisami - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r., IV SA 1613-1614/02. Niedopuszczalna jest bowiem legalizacja wykonanych robót jeśli okoliczności sprawy powodują, że nadal pozostają one w niezgodzie z konkretnymi wymogami prawa budowlanego. Tryb postępowania, wskazany w art. 51, ma na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, co oznacza również wyeliminowanie naruszenia interesów osób trzecich. Działanie organu nie może natomiast sprowadzać się tylko do nałożenia obowiązku przedstawienia przez inwestora projektu zamiennego, który uwzględni i zalegalizuje dokonane wcześniej nieprawidłowości i niezgodności z przepisami Prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego. Mając powyższe na uwadze, za całkowicie uzasadnione należy uznać twierdzenia organu, iż organ I instancji w pierwszej kolejności winien ustalić zakres wykonanych przez inwestora nieprawidłowości zwłaszcza w kontekście przyczyn dla których stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie prowadząc postępowanie naprawcze, określić zakres koniecznych do wykonania robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dopiero tak ustalony stan faktyczny, przy uwzględnieniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] wyrażającej zgodę na odstępstwo od warunków technicznych oraz dowodu w postaci złożonego przez skarżących orzeczenia technicznego, pozwoli na ocenę czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem i jakie ewentualnie wymagania powinien spełniać projekt zamienny ( art. 51 ust 1 pkt 3 ). Dostrzegając trudną problematykę postępowania naprawczego przewidzianą w art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz nieprecyzyjność sformułowań organu odwoławczego, należy podkreślić, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a samo rozstrzygniecie należy uznać za korzystne dla skarżących kwestionujących prawidłowość realizacji przedmiotowej inwestycji. Nietrafnym jest także zarzut skargi, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dostrzegł faktu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę a co za tym idzie zatwierdzonego nią projektu budowlanego. W ocenie Sądu okoliczność ta będąca główną przyczyną wszczęcia postępowania naprawczego została przez organy dostrzeżona, a wytyczne organu odwoławczego zmierzają właśnie do zbadania budowy pod względem zgodności z ustalonymi warunkami zabudowy oraz przepisami Prawa budowlanego a także rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a nie parametrami projektu budowlanego w zakresie w którym organy stwierdziły rażące naruszenie prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.