VII SA/Wa 1042/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania D. A. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy od decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: "PINB", "organ I instancji") nakazującą skarżącemu dokonanie rozbiórki samowolnie postawionego kontenera metalowego na nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w C. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z 11 sierpnia 2017 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w W., Delegatura Urzędu Celno-Skarbowego w C. zawiadomił organ I instancji o samowolnym postawieniu kontenera metalowego na nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w C., w którym mogą być urządzane nielegalne gry na automatach niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 165 ze zm.). W dniu 31 sierpnia 2017 r. inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne, podczas których ustalono, że na ww. posesji (poza ogrodzeniem) został postawiony bez pozwolenia na budowę kontener z automatami do gier hazardowych. Pismem z 4 września 2017 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie postawionego kontenera metalowego, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień, złożenia wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma. Następnie postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] PINB zobowiązał skarżącego do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia. W związku z niewykonaniem tego obowiązku, organ I instancji decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 104 k.p.a., nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki kontenera. W piśmie z 3 października 2017 r. stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, skarżący poinformował organ I instancji, że nie jest i nie może być stroną postępowania w przedmiocie samowolnie postawionego kontenera, gdyż nie włada w tej części działką, a inwestorem jest Firma N. Ponadto wskazał, iż dalsze informacje i dowody przedłoży w piśmie uzupełniającym, jednak ostatecznie tego nie uczynił. Skarżący wniósł też odwołanie od decyzji PINB z [...] listopada 2017 r. Po rozpoznaniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej podniesiono, że niespełnienie przez zobowiązanego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Powołując się na treść art. 52 p.b., WINB wskazał, że umowa, na podstawie której D. G. wynajmował od skarżącego grunt pod sporny obiekt wygasła 20 listopada 2017 r. Tak więc kwestia adresata obowiązku rozbiórki spornego kontenera została ustalona przez organ powiatowy prawidłowo. WINB zaznaczył, iż jako organ o charakterze reformacyjnym uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dniu orzekania. W ocenie organu II instancji, inwestor, przed przystąpieniem do wybudowania przedmiotowego pawilonu kontenerowego winien uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do treści art. 28 ust. 1 p.b. Montaż kontenera (obiektu kontenerowego) niepołączonego trwale z gruntem jest bowiem budową. Spornego obiektu nie można kwalifikować jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., ponieważ nie dokonano w stosunku do niego skutecznego zgłoszenia. W aktach sprawy znajduje się pismo Starostwa Powiatowego w C. z [...] sierpnia 2017r. informujące, że zgłoszenie dotyczące pawilonu przy ul. P. [...] w C.pozostawiono bez rozpoznania. Nadto przedmiotowy obiekt został wzniesiony co najmniej 10 sierpnia 2017 r., zatem na dzień wydania niniejszej decyzji przez WINB, istnieje on dłużej niż dopuszczalne 180 dni. WINB zauważył również, iż skarżący pismem z dnia 6 października 2017 r. wezwał najemcę gruntu do natychmiastowego usunięcia przedmiotowego kontenera, tak więc wyraża on wolę rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję WINB z [...] lutego 2018 r. skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy z zaskarżonej decyzji pomimo, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w związku z naruszeniem art. 28 i art. 107 k.p.a. oraz art. 52 p.b. poprzez błędne wydanie decyzji na współwłaściciela gruntu D. A. zamiast na inwestora, tj. właściciela kontenera, błędne więc określenie strony postępowania i pominięcie okoliczności, iż właścicielami jedynie gruntu pod kontenerem są małżonkowie A. A. i D. A., a właścicielem kontenera i odpowiedzialnym za jego postawienie i rozbiórkę jest D. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą N. z siedzibą w W. (ul. D. [...] lok. [...], [...] W.), wobec czego całe postępowanie zostało przeprowadzone z pominięciem inwestora, który jest stroną postępowania i pomimo szczerych chęci D. A. nie miał możliwości, aby wykonać decyzję organu w terminie gdy stała się ostateczna, gdyż nie jest właścicielem kontenera w którym to przebywają 24 godzinę na dobę pracownicy D. G., wobec czego musiałby działać z użyciem bezprawnych środków, na co mu przepisy prawa nie pozwalają, jak i zaskarżona decyzja również nie uprawnia go do naruszania cudzej własności, wobec czego w obecnym stanie faktycznym i prawnym decyzja o rozbiórce samowolnie postawionego kontenera metalowego wydana na skarżącego jest niewykonalna, wykonać ją może jedynie właściciel kontenera D. G.; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego w kwestii ustalenia osoby odpowiedzialnej za samowolę budowlaną pomimo informacji jaka została przesłana do organu I instancji w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, pomimo tego organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających i wydał decyzję na skarżącego choć wskazywano w piśmie z 3 października 2017 r., kierowanym do organu, kto jest inwestorem, b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez celowe obejście prawa, niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów państwa, c) art. 10 § 1 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, tj. przeprowadzeniu postępowania wobec skarżącego w sytuacji, kiedy nie podjęto nawet próby zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB i umorzenie wobec niego postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem wydanych w sprawie decyzji obu instancji jest nakaz rozbiórki metalowego kontenera. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w szczególności informacji z wykazu działek i wykazu podmiotów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej przekazanych przez Starostwo Powiatowe w C., a także odwołania skarżącego od decyzji PINB, kontener ten został ustawiony na działce o nr ewid. [...] (obr. [...]) położonej przy ul. P. [...] [...] w C., której właścicielami są skarżący oraz A. A. Powyższe znajduje potwierdzenie w informacjach dostępnych na stronie internetowej: www.geoportal.gov.pl. Stosownie do art. 28 oraz art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b - w zależności od rodzaju kontenera (stały bądź tymczasowy) – jego posadowienie musi poprzedzać uzyskanie stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej wydanej w formie pozwolenia na budowę lub akceptacji zgłoszenia. Kontener, jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 p.b., nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy jest przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i w celu ich wykonania (art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b.) Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że inwestorem jest D. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "N." w W. W dniu 20 lipca 2017 r. (skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A." w C.) zawarł z D. G. na okres czterech miesięcy umowę najmu, której przedmiot stanowiła część działki położonej przy. ul. P. [...] w C. o powierzchni 12 m2 (vide § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 umowy). Umowa ta wygasła 20 listopada 2017 r. Również bezspornym w sprawie jest, iż przedmiotowy kontener nie został objęty decyzją o pozwoleniu na budowę ani skutecznym zgłoszeniem. Z akt sprawy wynika jedynie, iż zgłoszenie dokonane przez D. G. – inwestora zostało pozostawione bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. W przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wszczęcie procedury legalizacyjnej z art. 48 p.b. (o ile obiekt swym usytuowaniem nie narusza przepisów planistycznych zawartych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) i takie postępowanie zostało wszczęte względem skarżącego. Postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 p.b. nakazał skarżącemu przedłożenie: • zaświadczenia Prezydenta Miasta C. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji ostateczną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, • czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią o zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, opracowanych przez uprawnionego projektanta wraz z kopią zaświadczenia o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, • oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego ww. postanowieniem, co skutkowało nakazaniem dokonania rozbiórki przedmiotowego kontenera. Zgodnie z art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 p.b. Podkreślić należy, że D. G. jako najemca gruntu o powierzchni 12 m2 posiadał krótkotrwały - bo zaledwie czteromiesięczny - tytuł prawny do tej nieruchomości, na której posadowił sporny kontener. W tej sytuacji prawidłowe było skierowanie decyzji w przedmiocie rozbiórki kontenera do podmiotu, który jest właścicielem nieruchomości inwestycyjnej, mimo że właściciel nie był inwestorem. Jak już wyżej wskazano, właścicielem nieruchomości, na której został ustawiony sporny kontener (działka o nr ewid. [...]) jest oprócz skarżącego – jego małżonka A. A., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu, powyższa okoliczność nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Wyjaśnić bowiem należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., według którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższy pogląd jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 990/10 (publ. LEX nr 898486) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadą jest, iż prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjny nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przedmiotowy kontener nie zalicza się do kategorii obiektów tymczasowych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. W myśl tego przepisu, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Prawidłowo ocenił WINB, iż kwestionowany obiekt funkcjonuje co najmniej od 10 sierpnia 2017 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] lutego 2018 r., a zatem powyżej 180 dni. Argumenty skarżącego, iż nie jest właścicielem kontenera (który należy do inwestora D. G.), a ten ostatni nie chce dokonać jego rozbiórki (pomimo wezwania skarżącego w tym przedmiocie), a także, że w kontenerze nadal (pomimo wygaśnięcia umowy najmu) przebywają pracownicy inwestora, wykraczają poza ramy niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący jako współwłaściciel nieruchomości, na której posadowiony jest kontener (stanowiący bezsprzecznie samowolę budowlaną), powinien mieć świadomość konieczności przedsięwzięcia stosownych środków przymusu w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, zwłaszcza, że jest reprezentowany (zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym) przez profesjonalnego pełnomocnika. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za bezpodstawną, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.