VII SA/Wa 1044/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., na podstawie art. 154 kpa, uchylił decyzję własną nr [...] z [...] lutego 2003r. nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej "D." usunięcie nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] wskazując, iż Spółdzielnia nie może wykonać nakazanych robót z uwagi na odmowę użytkownika nieruchomości wpuszczenia na teren posesji ekipy budowlanej. Jeżeli zatem Spółdzielnia nie może mieć wpływu na posiadacza własnościowego prawa do domu jednorodzinnego i nie może go zmusić do wyrażenia zgody na wykonanie remontu, to narusza to interes społeczny i słuszny interes Spółdzielni, powodując konieczność uchylenia decyzji własnej z dnia [...] listopada 2003r. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania nieważnościowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008r. stwierdził nieważność decyzji organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2007r. W uzasadnieniu decyzji wskazano rażące naruszenie przepisu art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego skutkujące orzeczeniem nieważności decyzji PINB. Organ wojewódzki wyjaśniając pojęcie interesu strony w rozumieniu art. 154 kpa (i art. 155 kpa) stwierdził, iż nie mieści się w nim orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, a wskazywane przez Spółdzielnię okoliczności braku opłat ze strony użytkownika i obiektywne trudności w wykonaniu decyzji nie mogą być uznane za słuszny interes strony lub słuszny interes społeczny objęty dyspozycją art. 154 kpa. W wyniku odwołania zainteresowanej Spółdzielni zarzucającej stronniczość organu wojewódzkiego i naruszenie podstawowych przepisów kpa, sprawę rozpoznawał GINB, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. [...] utrzymał w mocy decyzję WINB z dnia [...] sierpnia 2007 r. wskazując, iż badana decyzja PINB uchylająca w trybie art. 154 kpa decyzję własną o nałożeniu obowiązków, jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa, co powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego . Powołując art. 154 kpa organ odwoławczy w oparciu o materiał sprawy stwierdził, iż decyzja PINB nakazująca Spółdzielni usunięcie nieprawidłowości była w toku instancyjnym kontrolowana przez organ wojewódzki i utrzymana w mocy decyzją [...] WINB nr [...] z dnia [...] marca 2003r. Zatem ta decyzja była ostateczną w sprawie i organem właściwym do jej uchylenia był [...] WINB lub organ wyższego stopnia. Wobec powyższego decyzja PINB z [...] sierpnia 2007r. została wydana przez niewłaściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), a zważywszy, że z decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości wynikają dla strony określone uprawnienia, wykluczonym było uchylenie tej decyzji na podstawie art. 154 kpa ( przyjęcie takiego rozstrzygnięcia wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Powyższe względy stanowiły o utrzymaniu w mocy decyzji organu wojewódzkiego stwierdzającej nieważność decyzji PINB. Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "D." zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 155 Kpa (nieuwzględnienie interesu społecznego), naruszenie art. 154 kpa (nieuwzględnieni interesu skarżącej) oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 9 i 10 kpa (organ wojewódzki zataił informacje oraz ich nie ujawnił stronie skarżącej podczas zapoznawania się z aktami). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej ewentualnie zmianę tych decyzji w oparciu o art. 155 lub 154 kpa i nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości a także uchylenie wszystkich decyzji w sprawie poczynając od roku 2003 i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena zdolności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Decyzja objęta skargą sądową została wydana w postępowaniu nieważnościowym, należącym do postępowań nadzwyczajnych. W postępowaniu tym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156 §1 kpa. Ocena jakiej podlega badana decyzja, ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 kpa i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy. Jest to postępowanie w nowej sprawie o zawężonym i ściśle określonym przepisami kpa zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu (bądź nie) przez organ administracji przepisu kpa, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Kontrolą w tym postępowaniu objęta była decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2007r. uchylająca w trybie art. 154 kpa decyzję własną organu powiatowego w przedmiocie nakazania skarżącej usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym. Zgodnie z art. 154 § 1 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 154 kpa ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, tzn. takimi które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego. Ocena czy strona nabyła prawo lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Ocena czy w konkretnej sytuacji zachodzą przesłanki art. 154 i 155 kpa należy do organu administracji orzekającego w sprawie. W przedmiotowej sprawie kontroli w postępowaniu nieważnościowym została poddana decyzja organu powiatowego z [...] lutego 2003r. w przedmiocie nałożenia obowiązku na skarżącego. Jak wynika z akt sprawy i co trafnie podniósł organ nadzorczy w swej decyzji organowi powiatowemu, który orzekając w trybie art. 154 kpa uchylił decyzję własną, umknęło, że ta jego decyzja jak i I - instancyjna była kontrolowana przez organ wojewódzki, który decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2003r. utrzymał w mocy orzeczenie PINB z dnia [...] lutego 2003r. A zatem decyzją ostateczną w tej sprawie była decyzja [...] WINB z dnia [...] marca 2003r. W myśl art. 154 kpa na podstawie którego PINB uchylił decyzję własną, tylko decyzja ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie więc na podstawie art. 154 kpa została uchylona przez organ I instancji jego własna decyzja, a więc nie ostateczna w sprawie, co w świetle przytoczonego wyżej przepisu stanowi naruszenie art. 154 kpa i wypełnia przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Zgodzić się tu należy z argumentacją organu nadzorczego mającą na uwadze art. 154 kpa, że organem właściwym do uchylenia decyzji ostatecznej [...] WINB z dnia [...] marca 2003r. był tenże organ wojewódzki lub organ wyższego stopnia tj. GINB. Badaną decyzję wydał niewłaściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Ponadto i tu też należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzorczego, w nin. przypadku nie może mieć zastosowania art. 154 kpa, ponieważ decyzja ostateczna w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest decyzją która tworzy prawa nabyte. Nałożenie obowiązku na stronę z art. 66 Prawa budowlanego jest decyzją wydawaną w prawem określonych okolicznościach i nie może być weryfikowana w sposób sprzeczny z prawem. W związku z tym przyjęcie za podstawę orzekania art. 154 kpa w tym konkretnym przypadku stanowi o jego rażącym naruszeniu (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Trafnie więc w tej sytuacji przyjął organ nadzorczy, że kwestia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, na co powołuje się zainteresowana Spółdzielnia, nie ma charakteru przesądzającego o wyniku sprawy, bowiem nie zostały spełnione podstawowe wymogi zawarte w art. 154 kpa. Tym samym - jak trafnie wskazał organ wszelkie argumenty podnoszone przez Spółdzielnię odnośnie zaskarżonej decyzji są nieuzasadnione i pozostają bez wpływu na wynik postępowania nadzorczego. Wyjaśnić tu należy stronie skarżącej, iż jej żądanie ewentualne zamieszczone w skardze, a dotyczące zmiany zaskarżonej decyzji i nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości na właściciela ograniczonego prawa rzeczowego jest nieporozumieniem, bowiem jak już wyżej wskazano w uzasadnieniu, sąd administracyjny kontroluje decyzje administracyjne pod względem ich zgodności z prawem nie orzeka natomiast co do istoty sprawy. Również organy administracji działające w nadzwyczajnym postępowaniu jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie orzekają co do istoty sprawy, a koncentrują się wyłącznie na zbadaniu czy przy orzekaniu w postępowaniu zwykłym nie zaistniały przesłanki nieważnościowe z art. 156 kpa. W takim też zakresie orzekały organy nadzorcze w przedmiotowej sprawie. Stwierdzenie zaistnienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa przy wydawaniu kontrolowanej decyzji PINB, obligowało organ nadzorczy do stwierdzenia nieważności tej decyzji i jak to zostało podkreślone, wystąpienie tych przesłanek, wymagających wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego powodowało, że kwestia interesu społecznego tak akcentowana przez zainteresowaną Spółdzielnię nie mogła przesądzić o wyniku rozstrzygnięcia. Za chybiony należy uznać zarzut skargi o naruszeniu art. 155 kpa. Sąd kwestii tej nie badał, bowiem przepis ten nie był podstawą orzeczenia administracyjnego. Reasumując zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).