VII SA/Wa 1044/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi E. R. i P. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] w przedmiocie nakazu przedstawienia inwentaryzacji powykonawczej skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 oraz art.83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późniejszymi zm., zwanej dalej Prawo budowlane) nakazał P. R. przedstawienie w terminie 60 dni inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego rozbudowanego na terenie dziatki nr ew. [...] przy ul. G. we wsi C., gm. P., którego sposób użytkowania zmieniono na cele mieszkalne, celem ustalenia obecnego stanu budynku oraz opinii technicznej celem ustalenia, czy możliwym jest doprowadzenie obiektu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późniejszymi zmianami). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [..] marca 2008 r. nakazał P. R. całkowitą rozbiórkę przedmiotowego budynku. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]. Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1151/10. Zdaniem Sądu przed ponownym wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawię zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w trybie określonym w art. 81c Prawa budowlanego celem bezspornego wykazania, jakie są możliwości zalegalizowania obiektu. Zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na właściciela bądź zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Organ pierwszej instancji stwierdził, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu. W rozstrzyganej sprawie ocena ta sprowadza się do stwierdzenia, iż dokładne ustalenie stanu faktycznego jest podstawową i konieczną przesłanką do dalszego prowadzenia postępowania. Konieczne jest zatem opracowanie inwentaryzacji powykonawczej budynku oraz opinii technicznej dla uzupełnienia materiału dowodowego, tj. ustalenia, w jaki sposób doprowadzić budynek do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Wykonanie nałożonego postanowieniem obowiązku umożliwi wydanie decyzji merytorycznie załatwiającej sprawę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia E. R. oraz P. R., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [..] stycznia 2011 r., nr [...]. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. jest prawidłowe, zaś argumenty podnoszone w zażaleniu nie mają wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. zapadło zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1151/10, nie ma podstaw do jego uchylenia. Z uwagi na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, wskazaną przez Sąd w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r., organ pierwszej instancji obowiązany był wydać stosowne postanowienie, stanowiące podstawę do wydania w przyszłości decyzji rozstrzygającej sprawą co do istoty. Organ pierwszej instancji zasadnie zastosował w niniejszym przypadku dyspozycję art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego. Ponadto w toku postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. W celu realizacji w/w kompetencji organ może wydać postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Nie będzie miał tu znaczenia fakt, że przedłożenie ocen technicznych i ekspertyz wiąże się z kosztami, które nie są refundowane. Stosownie do art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli P.R. i E. R. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi zarzucili, że wskazówki co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1151/10 rozumieją w ten sposób, iż organy nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu zaistnienia przesłanek określonych art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, uzupełnią materiał dowodowy o dowody wskazane w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku. Zgodnie z przepisem art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W ocenie skarżących zakres nakazu nie mieści się w treści powołanego przepisu, bowiem nie przewiduje on dostarczania inwentaryzacji powykonawczej, a jedynie przedkładanie ocen technicznych lub ekspertyz. Ponadto warunkiem nałożenia obowiązków na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Uzasadnione wątpliwości to takie, których organ nadzoru budowlanego nie może rozwiązać w ramach posiadanej przez siebie wiedzy i kompetencji. Postanowienie organu pierwszej instancji nie wskazuje, by okoliczności takie zaistniały. Zdaniem skarżących nałożenie obowiązku w tym zakresie musi być poprzedzone szczegółowym rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, a następnie sprecyzowaniem zakresu ocen i ekspertyz w sposób adekwatny do stanu sprawy. Niewątpliwie zaś strona postępowania nie może być obarczana ciężarami i kosztami tylko dlatego, że organy administracji w sposób formalistyczny wykonują swoje obowiązki. Ponadto w zaskarżonym postanowieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie odniósł się do powołanych przez skarżących zarzutów, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący podnieśli, że w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym, jako strona postępowania występował wyłącznie P.R., jako właściciel nieruchomości oraz inwestor. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. zostało skierowane do obojga skarżących, co oznacza, że E.R. została z nieznanych przyczyn uznana za stronę postępowania. Zażalenie zostało wniesione przez oboje skarżących.[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał zażalenie tak P.R., jak i E.R. bez zbadania komu służy przymiot strony. Tymczasem ustalenie z jakiego powodu, po wieloletnim postępowaniu, jako stronę postępowania po raz pierwszy uważa się E. R. powinno być działaniem podstawowym [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwłaszcza, że w zaskarżonym postanowieniu wielokrotnie wymienia nazwiska osób traktowanych dotychczas jako strony postępowania. Ponieważ status strony nie może być przyznawany w dowolny sposób, nastąpiło naruszenie przepisu art. 28 K.p.a., a w konsekwencji poprzez rozpoznanie zażalenia osoby nie będącej stroną postępowania, także art. 138 § 1 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że zaskarżone postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1151/10. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd stwierdził, że "(...) Orzekając ponownie i prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. -uwzględniając powyżej poczynione przez Sąd uwagi- obowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy korzystając z uprawnienia jakie daje organowi art. 81c Prawa budowlanego. W oparciu o ten przepis Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. winien uzupełnić akta sprawy o inwentaryzację powykonawczą celem ustalenia obecnego stanu budynku oraz o opinię techniczną celem ustalenia, czy możliwym jest doprowadzenie spornego obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie dowodowe winno w sposób bezsporny wykazać jakie są możliwości zalegalizowania obiektu. Przy czym, oceniając ponownie sprawę organ winien kierować się m.in. przepisami rozporządzenia wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r. w brzmieniu aktualnym i w kontekście tych przepisów ocenić inwestycję, w tym lokalizację obiektu, pod względem zgodności z prawem i (w przypadku stwierdzonego naruszenia prawa) możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie obecnie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie ma charakteru kontroli, jest postępowaniem naprawczym. Przywrócenie porządku prawnego może zaś odbywać się tylko w oparciu o aktualnie obowiązujące prawo. (...) Nadto, trzeba zaznaczyć, iż zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i orzeczenie na jego podstawie rozbiórki całości obiektu winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy z ustaleń będzie wynikało, że sporny obiekt w brzmieniu aktualnych przepisów nadal narusza prawo a jego zalegalizowanie (poprzez wykonanie konkretnych robót budowlanych, nie wykluczając częściowej rozbiórki obiektu) okaże się niemożliwe". Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. W zakresie oceny prawnej mieści się krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinna mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji mogło być uznane za zgodne z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II S.A. 1560/97). Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w trybach nadzwyczajnych (wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt SA/Rz 434/2000). Ponieważ w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, organ administracji orzekając w przedmiotowej sprawie był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1151/10. Powołany przepisy art. 153 p.p.s.a. bowiem w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania organu administracji, który nie posiada już swobody w zakresie stosowania prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ nadzoru budowlanego zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku Sądu z dnia 12 sierpnia 2010 r. i wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego. Prawidłowo zastosował art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w celu uzupełnia akt sprawy o inwentaryzację powykonawczą celem ustalenia obecnego stanu budynku oraz o opinię techniczną celem ustalenia, czy możliwym jest doprowadzenie spornego obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z treścią art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Opinia techniczna oraz inwentaryzacja powykonawcza budynku gospodarczego przedłożona w wykonaniu obowiązku wskaże czy przedmiotowy obiekt wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną i czy odpowiada wymogom technicznym. Postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest bowiem jedynie postanowieniem dowodowym, na tym etapie organ nie podejmuje merytorycznych rozstrzygnięć. Dopiero uzyskany w wyniku realizacji postanowienia materiał dowodowy może być podstawą do wydania stosownej decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W świetle powyższego nie można zarzucić organowi, jak czyni to strona skarżąca w skardze, że błędnie i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności orzekł o obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Postępowanie przeprowadzone przez organy administracji uznać należy za prawidłowe, zaś zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Niezrozumiałym jest zarzut skargi, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. zostało skierowane do obojga skarżących, tj. P. R. i E. R.j. Jak wynika z sentencji postanowienia z dnia [..] stycznia 2011 r., nr [...] obowiązek dostarczenia wskazanych w postanowieniu dokumentów został prawidłowo nałożony na P. R. jako inwestora, natomiast skarżąca E.R. była i jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Przykładowo, jako strona tego postępowania wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1214/08. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.