VII SA/Wa 1045/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. U. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 48 ust 1 i ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), nakazał J. U. rozbiórkę pomieszczenia handlowego o wymiarach zewnętrznych 7, 13 x 9,19 m, dobudowanego samowolnie do budynku mieszkalno – usługowego na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] w S. przy ul. [...] [...] . W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w wyniku wizji, przeprowadzonej w dniu 20.10.2008 r., stwierdzono, że na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych w S. przy ul. [...], wykonano rozbudowę budynku mieszkalno – usługowego, w zakresie dobudowy części parterowej z niskim podpiwniczeniem, w której znajduje się pomieszczenie połączone z lokalem handlowym. Dobudowana część wykonana jest z konstrukcji stalowo – murowanej, a stan techniczny dobudowanego obiektu oceniony został na dobry. Ponadto organ I instancji wskazał, iż inwestor oświadczył, że w miejscu wykonanej rozbudowy istniała wcześniej wiata, magazyn wełny i części maszyn włókienniczych wybudowany w 1985 r. na podstawie decyzji Nr. [...] z dnia [...] lutego 1984 r. wydanej przez Urząd Miejski, zezwalającej na budowę budynku przy granicy z działką sąsiednią. Obecny zakres robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestora polegał na ociepleniu ścian, wykonaniu nowego pokrycia dachowego oraz wykonaniu ściany od strony działki sąsiedniej. W treści uzasadnienia wskazano, iż w dniu 28 sierpnia 2008 r. J. U. złożył do Starostwa Powiatowego w S. wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno – usługowego o część handlową. Jednocześnie organ I instancji zwrócił uwagę, iż obecnie inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, a wykonana dokumentacja miała zalegalizować istniejący wcześniej od 24 lat budynek oraz wykonać ścianę oddzielającą od sąsiada. Jednocześnie w wyniku oświadczenia M. A., współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej o nr ewidencyjnym [...] oraz przeprowadzeniu postępowania administracyjnego ustalono, że wykonana dobudowa do budynku mieszkalno – usługowego jest obiektem nowym, wykonanym w roku 2008, a na mapie do celów projektowych nie jest wykazany żaden istniejący obiekt budowlany. W tym stanie rzeczy organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalno – usługowego wymagała wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na to, iż inwestor nie uzyskał takiej decyzji, roboty stanowią samowolę budowlaną. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalno – usługowego o cześć handlową oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie zakreślonym w w/w postanowieniu: - zaświadczenia Burmistrza S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania terenu, -dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W dniu 12.02.2009 r. J. U. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego odpis ostatecznej decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy dnia [...].03.2008 r., którą to decyzja Burmistrz S. ustalił na rzecz J. U. warunki zabudowy na działce nr ewidencyjny [...] w S., odnoszące się do inwestycji: rozbudowa istniejącego budynku mieszkalno – usługowego z częścią handlową. Ponadto w uzasadnieniu organ podkreślił, iż inwestor nie przedstawił w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. U. zarzucając nieprecyzyjną analizę stanu faktycznego i prawnego. Wskazał, iż przedłożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w terminie wskazanym w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2008 r., ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast z uwagi na niezrozumiałość obowiązku wynikającego z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane., wymaganych dokumentów nie przedłożył. W treści odwołania J. U. podkreślił, iż z uzyskanych przez niego informacji art. 33 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane odnosi się do obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2, projektowanych rozwiązań w zakresie: a) linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, b) przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego. Natomiast art. 33. ust. 3 ustawy Prawo Budowlane odnosi się do obiektów budowlanych: 1) których wykonanie lub użytkowanie może stwarzać poważne zagrożenie dla użytkowników, takich jak: obiekty energetyki jądrowej, rafinerie, zakłady chemiczne, zapory wodne lub 2) których projekty budowlane zawierają nowe, niesprawdzone w krajowej praktyce, rozwiązania techniczne, nie znajdujące podstaw w przepisach i Polskich Normach. W związku z powyższym zdaniem odwołującego się, przepis ten nie może mieć zastosowania do obiektów, który stanowi przedmiot niniejszej sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Organ wskazał, iż skoro inwestor nie legitymuje się wymaganym pozwoleniem bądź skutecznym zgłoszeniem do właściwego organy należy uznać, że działał on w warunkach samowoli budowlanej, w stosunku do którego organ nadzoru budowlanego, jeśli nie zostały złożone odpowiednie dokumenty potrzebne do legalizacji, nie może uchylić się od obowiązku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Ponadto organ wskazał, iż argumenty przytoczone w odwołaniu pozostają bez wpływu na prawidłowość decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. U., wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz decyzji poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc, iż organ II instancji nie dokonał merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ograniczył się jedynie do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, pomijając całkowicie podniesione przez skarżącego zarzuty w odniesieniu do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...]. Skarżący wskazał, iż nałożony na niego obowiązek przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 33 ust 2 pkt 4 oraz art. 33 ust 3 ustawy Prawo Budowlane nie ma zastosowania , z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy, którym jest budynek mieszkalno – usługowy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, w wyniku bowiem dokonania wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, jest decyzja [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], nakazująca J. U. rozbiórkę pomieszczenia handlowego, dobudowanego samowolnie do budynku mieszkalno – usługowego na działkach nr ew. [...] i [...] w S. przy ul. [...] [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, w/w decyzje zapadły z naruszeniem prawa. Trafnie organ administracji wywodzi, iż inwestycja zrealizowana przez skarżącego, niewątpliwie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże przepis powyższy, można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 oraz ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca odstępując od orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, stworzył możliwość przeprowadzenia postępowania dotyczącego legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, skutkującego, w razie spełnienia wymagań określonych w przepisach prawa, wydaniem decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. W myśl art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę istnieje, gdy: 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Właściwy organ, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie wstrzymujące jeszcze prowadzone roboty wraz z określeniem wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy. Organ ten powinien jednocześnie postanowieniem tym nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów, w szczególności: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy dla danego terenu nie ma obowiązującego planu miejscowego; 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego (do projektu architektoniczno - budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2): - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - dodatkowych dokumentów określonych w ustawie w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych, a także obiektów mogących stwarzać szczególne zagrożenie dla użytkowników. W ocenie Sądu nałożony przez organ nadzoru budowlanego na skarżącego, obowiązek obejmujący sporządzenie dokumentacji wynikającej z art. 33 ust 2 pkt 4 oraz art. 33 ust 3 ustawy Prawo budowlane, wychodził poza zakres przesłanek które musza być spełnione przy obiektach mieszkalno - usługowych, w procesie legalizacji samowoli budowlanej. W kontekście przedmiotowej sprawy, bezspornym jest, iż ww. art. 33 ust 2 pkt 4 oraz art. 33 ust 3 ustawy Prawo budowlane nie mogą mieć zastosowania z uwagi na charakter inwestycji, którą poczynił skarżący, tj, dobudowy pomieszczenia handlowego do budynku mieszkalno- usługowego. Z powołanych uregulowań wynika bowiem , iż wymagane w powyższych przepisach dokumenty dotyczą obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych, a także obiektów mogących stwarzać szczególne zagrożenie dla użytkowników takich jak: obiekty energetyki jądrowej, rafinerie, zakłady chemiczne, zapory wodne lub których projekty budowlane zawierają nowe, niesprawdzone w krajowej praktyce, rozwiązania techniczne, nie znajdujące podstaw w przepisach i Polskich Normach. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ nadzoru budowlanego nie sprecyzował jakie dokumenty należy przedłożyć celem wykonania obowiązków nałożonych na skarżącego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2008 r. W tym stanie rzeczy skarżący nie mógł w jednoznaczny sposób określić, które z wymienionych dokumentów, winny być przedłożone, a które nie mają znaczenia dla danej inwestycji budowlanej. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy wskazuje, iż skarżący zapoznając się z treścią postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r. pozbawiony był możliwości właściwej oceny zastosowania obowiązku wynikającego z przepisów art. 33 ust 2 pkt 4 oraz art. 33 ust 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ nie wskazał w sposób nie budzący wątpliwości czy przedłożenie tego typu dokumentów ma znaczenie dla istoty przedmiotowej sprawy. Podkreślić należy, iż w przypadku, gdy roboty zostały już faktycznie zakończone, właściwy organ, postanowieniem określa jedynie takie obowiązki, jakie winien spełnić inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, w stosunku do danego typu inwestycji budowlanej. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza swym istnieniem przepisów prawa, w szczególności techniczno-budowlanych, jak również regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli, w ocenie organu nadzoru budowlanego, budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to organ nadzoru budowlanego powinien wydać postanowienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i po przedstawieniu żądanych dokumentów może orzec, czy zostały spełnione warunki wymagane do legalizacji obiektu, w tym również te, o których mowa w ust. 2 pkt. 1 powyższego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1004/06). Zauważyć należy, iż nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, jednakże nakaz ten musi wynikać z ustaleń poczynionych, w toku właściwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto organ rozpoznający sprawę, zobligowany jest prowadzić postępowanie z uwzględnieniem ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu, organy rozpoznające niniejszą sprawę przeprowadziły postępowanie administracyjne, z naruszeniem w/w podstawowych zasady prawa administracyjnego, które stanowią, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Konkludując, stwierdzić należy, iż organ nadzoru budowlanego rozpatrujący sprawę samowolnie dobudowanego pomieszczenia handlowego do budynku mieszkalno – usługowego, przez J. U. , nie przeprowadził właściwie postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak sentencji wyroku.