VII SA/Wa 1045/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: PGM), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nakazującą Gminie Miasto [...] doprowadzenie budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...], w części parteru do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę ocieplenia ścian wykonanego metodą lekko-mokrą oraz kamiennych okładzin parapetów i schodów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji z którego wynika, że w trakcie oględzin ustalono, iż w części parteru przedmiotowego obiektu, obejmującej lokal użytkowy (piekarnia – cukiernia) w elewacji od strony ul. [...] i Al. [...] wykonano ocieplenie (termomodernizację) metodą lekką mokrą. Najemca lokalu usługowego – E. Z.– oświadczył, że od wynajmu lokalu dokonał robót budowlanych polegających na odświeżeniu elewacji tzn. pomalowaniu istniejących fragmentów ścian pokrytych styropianem (poprzednim kolorem elewacji ze styropianu był żółty, pomalowano go na szary) oraz wykonaniu okładzin parapetów i schodów (kamieniem – płyty kamienne). Oprócz tych robót nic innego przy elewacji nie wykonywał. Ponadto o robotach, które zamierzał wykonać, miał wiedzę zarządca budynku – PGM, bowiem zakres robót był z nim uzgodniony. Z ustaleń organu wynika, że właścicielem przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego jest Gmina Miasto [...] natomiast w imieniu właściciela budynkiem na podstawie umowy z dnia [...] marca 2008r o zarządzanie gminnymi budynkami mieszkalnymi zarządza Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Omawiany obiekt jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, a z informacji przekazanej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] wynika, że ochronie podlega bryła ww. budynku wraz z wystrojem zewnętrznym elewacji (w tym kolorystyka). Elewacja przedmiotowego budynku zakomponowana jest z ceglanych i tynkowych elementów. Detal architektoniczny wyrobiony w cegle. Elewacja frontowa ozdobiona jest pasami gzymsów kostkowych na kroksztynach międzykondygnacyjnych oraz wydatnym kostkowym gzymsem koronującym na kroksztynach. Pionowy poziomy podział elewacji podkreślają lizyny, na poziomie piętra ozdobione osadkami na kroksztynach. Gzyms podokienny na kroksztynach. Balkony z ozdobnymi kratami balustrad. Zdaniem organu odwoławczego roboty budowlane przeprowadzone w części parteru polegające na ociepleniu ścian oraz wykonaniu okładzin parapetów i schodów mieszczą się w zakresie remontu budynku i wymagały dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Ponieważ wymóg ten nie został spełniony, słusznie stwierdzono, że roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Prowadząc postępowanie naprawcze organ pierwszej instancji wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] o uzgodnienie robót budowlanych wykonanych w części parteru. Jednakże Miejski Konserwator Zabytków uznał, że wykonane prace nie mogą być zaakceptowane z konserwatorskiego punktu widzenia. W tej sytuacji, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uwzględniając stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] organ pierwszej instancji zasadnie nałożył na Gminę Miasto [...] obowiązek doprowadzenia przedmiotowego budynku w części parteru do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę ocieplenia ścian wykonanego metodą lekko-mokrą oraz kamiennych okładzin parapetów i schodów,. Odnosząc się do zarzutów odwołania złożonego przez PGM organ stwierdził, że w wyniku podziału działki o nr. [...], mieszczącej się przy ul. [...] w [...], powstały nowe adresy dla nieruchomości wcześniej należących do działki [...]. Utworzono działki o nr. [...], [...], [...] i [...]. Przedmiotowy budynek znajduje się obecnie na działce nr [...] i posiada adres ul. [...] w [...]. Niezgodność adresów spowodowana jest brakiem aktualizacji karty gminnej ewidencji zabytków, która będzie przeprowadzana w miarę możliwości. Potwierdza to załącznik nr 1 do zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie założenia i prowadzenia ewidencji zabytków Gminy Miasto [...], który pod pozycją nr [...] w tabeli ewidencji zabytków wskazuje budynek mieszkalny posiadający identyfikator o nr. [...] przy Al. [...] w [...] (przed podziałem działki o nr [...]) oraz karta gminnej ewidencji zabytków z dnia [...] listopada 2007 r. Ponadto subiektywne przekonanie Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej [...] sp. z o.o. co do tego, że wykonane prace podniosły estetykę, wartości termiczne ścian i bezpieczeństwo użytkowania, z uwagi na jednoznaczne stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] nie można uznać za wiążące przed organami nadzoru budowlanego. Podsumowując organ stwierdził, że organowi powiatowemu nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego lub procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosło Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: 1) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez nieustalenie stanu elewacji na poziomie parteru budynku mieszkalno-usługowego w [...] przy ul. [...] sprzed wykonania prac przez najemcę [...] s.c. w związku z zawarciem umowy najmu lokalu; a w konsekwencji błędne ustalenie zakresu rzekomo wykonanych robót w postaci termomodernizacji budynku metodą lekką-mokrą skutkujących – w ocenie organów – degradacją wartości zabytkowych poprzez pominięcie plastyki tychże ścian podkreślonych ceglanym detalem lizen i gzymsów. 2) art. 8 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do jakiego konkretnie stanu poprzedniego ma zostać doprowadzona elewacja budynku. W ocenie skarżącego organy obydwu instancji poza uzyskaniem opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, stanowiącej w istocie postulat jak budynek powinien wyglądać, nie zebrały żadnego materiału dowodowego potwierdzającego fakt, iż przed wykonaniem przez najemcę lokalu prac polegających na pomalowaniu elewacji na szaro oraz wykonaniu okładzin parapetów i schodów faktycznie istniały ceglane detale architektoniczne, o których mowa w piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków. Organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych własnych ustaleń faktycznych. Zdaniem skarżącej oprócz pomalowania przez nowego najemcę elewacji na szaro oraz wykonania okładzin parapetów i schodów nie zostały wykonane żadne prace, których skutkiem byłaby degradacja dekoracyjnych ceglanych elementów elewacji. Jak wynika z uzyskanej przez PGM dokumentacji fotograficznej w latach, gdy lokal był użytkowany przez poprzedniego najemcę, elewacja budynku poza odmiennym kolorem była identyczna jak w chwili obecnej. Z załączonej do niniejszej skargi dokumentacji fotograficznej wynika jednoznacznie, że na elewacji na wysokości parteru nie było ozdobnych elementów lizyn i gzymsów. Skoro zaskarżonymi decyzjami organy administracji nakazały doprowadzenie budynku w części parteru do stanu poprzedniego, to powinny przede wszystkim ustalić, jaki był poprzedni stan faktyczny sprzed wykonania prac przez nowego najemcę, czego nie uczyniły. Podnosząc powyższe, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze może skutecznie zainicjować jedynie strona. W pierwszej kolejności więc na etapie postępowania wstępnego obowiązkiem organu odwoławczego jest ocenić odwołanie pod względem formalnym, to znaczy czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W niniejszej sprawie organ II instancji w ogóle nie analizował, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że strona, której zgodnie z art. 127 k.p.a. przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia wydanego w I instancji, może wnieść odwołanie działając osobiście lub przez pełnomocnika. Natomiast stosownie do art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Przepis art. 33 § 1 k.p.a. wyłącza jednak możliwość ustanowienia pełnomocnikiem strony osobę prawną. W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że stroną postępowania jest Gmina Miasto [...] jako właściciel budynku objętego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Tymczasem wnoszącą odwołanie było Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], które powołało się na umowę o zarządzanie gminnymi budynkami mieszkalnymi zawartą w dniu [...] marca 2008r z Gminą Miasto [...]. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien przeanalizować treść umowy i zbadać legitymację procesową Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nakazującej Gminie Miasto [...] doprowadzenie budynku mieszkalno-usługowego do stanu poprzedniego. W sytuacji, gdy organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu Gminy Miasto [...] powinien podjąć czynności umożliwiające stronie usunięcie braku formalnego odwołania wynikłego z wadliwości reprezentacji poprzez wezwaniem samej strony do podpisania odwołania w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a. Poczynione powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy przedwcześnie rozpatrzył odwołanie skarżącej spółki nie badając, czy skarżąca posiada legitymację procesową do złożenia odwołania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze. zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.