VII SA/Wa 1046/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. VII SA/Wa 1046/10 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 26 marca 2009r., T. P. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1996r. odmawiającej udzielenia S.C. "[...]" (reprezentowanej przez T. P.) pozwolenia na rozbudowę baru "[...]" na nieruchomości położonej przy [...] [...] we [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996r. Wnioskodawczyni wskazując na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podnosiła rażące naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Argumentacja wniosku sprowadzała się do twierdzenia, że decyzja z dnia 5 grudnia 1995r. nakazująca rozbiórkę części ścian parteru dobudowanej do istniejącego budynku, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym kwestionowana decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na rozbudowę baru, również była rażąco wadliwa, albowiem podstawą jej wydania było ustalenie, iż wcześniej orzeczono nakaz rozbiórki. Po rozpatrzeniu wniosku T. P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1996r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...].06.1996r. - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia [...].03.2009r., T. P. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1996r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na rozbudowę baru "[...]" na nieruchomości położonej przy [...] [...] we [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...].06.1996r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.2009r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1996r. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].09.2009r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.2009r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Przyczyną podjęcia takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że Wojewoda [...] nie był organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w I instancji. Natomiast organem właściwym w I instancji był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego . Pismem z dnia [...].12.2009r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...[ z dnia [...].06.1996r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1996r., W wyniku analizy akt sprawy organ ustalił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].06.1996r., była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 6.07.1999r., sygn. akt II SA/Łd 1147/96, oddalił skargę T. P. na decyzję Wojewody, utrzymującą w mocy odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się również na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.12.2009r., sygn. akt I OPS 6/09, w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu z uwagi na uprzednio wydany wyrok Sądu - zaistniała przeszkoda przedmiotowa, powodująca niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...]4.06.1996r. Z tych względów organ umorzył wadliwie wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe. T. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że zarówno wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę odmowna decyzja jak i późniejszy wyrok sądu zostały oparte na niepełnym materiale dowodowym. W szczególności wywodziła, że w toku postępowania budowlanego przedstawiono nowy projekt budowlany, uzgodniono ze Spółdzielnią możliwość użytkowania rozbudowy zlokalizowanej w granicy oraz wykazano zgodność rozbudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku T. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2010r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1996r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...].06.1996r. - utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że ponowna analiza materiału dowodowego, potwierdziła brak podstaw do uchylenia jego własnej decyzji z dnia [...].01.2010r. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania lub może powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji. Kwestionowana w trybie nieważności decyzja Wojewody [...] z dnia [...[.06.1996r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1996r. była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 6.07.1999r., sygn. akt II SA/Łd 1147/96 oddalił skargę T. P.. Tym samym stosownie do art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu, była dla organu wiążąca. Natomiast zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 07.12.2009r., sygn. akt I OPS 6/09; żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności. Dlatego organ administracji miał zamkniętą drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego, z uwagi na uprzednio wydany wyrok Sądu - zaistniała przeszkoda przedmiotowa, powodująca niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...].06.1996r. Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącego braku posiadania przez organ wojewódzki w momencie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.1996r., całości dokumentacji zebranej w przedmiotowej sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie ma on wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjście na jaw istotnych dla sprawy dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który ją wydał stanowi bowiem przesłankę do wznowienia postępowania - o czym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. T. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1996 r., odmawiającej udzielenia S.C. "[...]" pozwolenia na rozbudowę baru "[...]", utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżona decyzja narusza art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6.07.1999r., sygn. akt II SA/Łd 1147/96, na który powoływał się organ, wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy. Prezydent Miasta [...] nie przesłał bowiem Sądowi całości akt administracyjnych, a w szczególności zgody Spółdzielni Mieszkaniowej na dokonanie rozbudowy na granicy nieruchomości. Skarżąca wskazała nadto, że Prezydent [...] od kilku lat utrudnia jej korzystanie z własności, w szczególności nie może przeprowadzić remontu budynku, gdyż również na remont nie uzyskała pozwolenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie jest zasadna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996r., w przedmiocie odmowy udzielenia S.C. "[...]" (reprezentowanej przez T. P.) pozwolenia na rozbudowę baru "[...]" na nieruchomości przy [...] [...] we [...]. Podstawą rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż decyzja ta była kontrolowana przez sąd administracyjny. Jak wynikało bowiem z akt sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 6.07.1999r., sygn. akt II SA/Łd 1147/96 oddalił skargę T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.1996r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1996r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbudowę baru. W kontekście sformułowanego żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji podkreślić trzeba, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę był rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego treścią było również ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie była ono wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności. Po wydaniu wyroku oddalającego skargę niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem w postępowaniu sądowym sąd badał z urzędu, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok ten stanowi przeszkodę przedmiotową uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż organ administracji publicznej orzekający w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną sądu administracyjnego. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających zdaniem wnioskodawczyni przesłance kwalifikującej do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.). Sąd wskazał bowiem wyraźnie na relację prawną jaka zachodzi między decyzją rozbiórkową a odmową wydania pozwolenia na budowę. Wydany wyrok zamyka organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż żądanie wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd). Podnoszony przez skarżącą brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania m.in. w postaci zgody Spółdzielni Mieszkaniowej na dokonanie rozbudowy na granicy nieruchomości nie może mieć w tym postępowaniu znaczenia prawnego, w sytuacji kiedy w dacie orzekania w sprawie pozwolenia na budowę funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja o nakazie rozbiórki. Poza tym słusznie organ stwierdził, że wyjście na jaw nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji bądź wyroku, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Stąd zaskarżona niniejszą skargą decyzja nie mogła naruszać art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co jednak podnosiła skarżąca. W sprawie, w której sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję, w stosunku do której zostało następnie wniesione podanie o stwierdzenie jej nieważności, organ administracji, powinien w drodze decyzji odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., ponieważ wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą warunki formalnoprawne jego dopuszczalności. U podstaw decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.1996r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1996r. o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbudowę baru, legło ustalenie iż postępowanie to zostało wszczęte wnioskiem strony, po czym organ zawiadomił strony o jego wszczęcie. Jednocześnie organ uznał, powołując uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 7.12.2009r., sygn. akt I OPS 6/09, że wadliwie wszczęte postępowanie powinno być umorzone. Uszło jednak uwadze organu, iż w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.) nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Natomiast sam fakt, iż organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania nie spowodowało, iż postępowanie toczyło się. Nie było zatem konieczności jego umarzania, a wystarczyło wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej przez skarżącą. To proceduralne uchybienie organu nie miało jednak znaczenia prawnego, skoro i tak żądanie skarżącej zostało załatwione odmownie. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.