VII SA/Wa 1046/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. wymierzające Staroście [...] karę pieniężną w wysokości 10 500 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę budynku oświetlenia solarnego placu zabaw na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 3 lipca 2013 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek Gminy [...] o pozwolenie na budowę budynku oświetlenia solarnego placu zabaw na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r., tj. po upływie 29 dni od daty wpływu wniosku, Starosta [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku oświetlenia solarnego. Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r., które do organu wpłynęło 20 sierpnia 2013 r.) [...] przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, i poinformowała organ iż jest razem z [...] spadkobiercą po [...]. Pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r., które do organu wpłynęło w dniu 2 września 2013 r., [...] przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 4 września 2013 r., tj. po upływie 63 dni od daty wpływu przedmiotowego wniosku, Starosta [...] wystąpił do inwestora o ustosunkowanie się do uwag [...], zawartych w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 9 września 2013 r., tj. po upływie 68 dni od daty wpływu przedmiotowego wniosku, Starosta [...] wystąpił do Gminy [...] o ustosunkowanie się do uwag [...] zawartych w piśmie z dnia 28 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 11 września 2013 r. Gmina [...] przedstawiła swoje stanowisko odnośnie pisma [...] z dnia 14 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 16 września 2013 r. inwestor przedstawił swoje stanowisko odnośnie pisma [...] z dnia 28 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 30 września 2013 r., tj. po upływie 89 dni od daty wpływu przedmiotowego wniosku, Starosta [...] na podstawie art. 10 kpa, poinformował strony postępowania, iż w terminie 7 dni od daty otrzymania tego pisma, mogą zapoznać się ze sprawą. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., tj. po upływie 107 dni od daty wpływu przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę, Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę budynku oświetlenia solarnego placu zabaw na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Tym samym, zdaniem GINB, organ stopnia podstawowego dopuścił się 42 – dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, i przekroczenie to skutkuje karą pieniężną określoną w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w wysokości 21 000 zł (42 dni x 500 zł = 21 000 zł). GINB stwierdził, iż nie sposób zgodzić się z organem wojewódzkim co do odliczania od terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, okresu 13 dni (tj. od pisma z dnia 4 września 2013 r. do dnia 17 września 2013 r. – upływ terminu na zajęcie stanowiska przez inwestora) oraz okresu 8 dni (tj. od pisma z dnia 30 września 2013 r. do dnia 8 października 2013 r. - związanego z możliwością zapoznania się z aktami sprawy przez strony postępowania). Organ stwierdził, że zawiadomienia Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2013 r. oraz z dnia 30 września 2013 r. na podstawie art. 10 kpa, są zwykłymi czynnościami procesowymi, wobec czego związane z tymi okolicznościami okresy procedowania nie podlegają odliczeniu, o którym mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał również, że art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie zwalnia organu administracji z wymogu zachowania terminów załatwiania spraw określonych w przepisach kpa, nakłada natomiast dodatkową sankcję na organ, który nie załatwił sprawy w określonym w tym przepisie terminie. Organ stwierdził, że w myśl art. 139 w zw. z art. 144 kpa, organ zażaleniowy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie GINB naruszenie, jakiego dopuścił się organ wojewódzki, tj. błędna kwalifikacja czynności organu stopnia podstawowego, nie ma charakteru kwalifikowanego naruszenia prawa, a zatem należało, zdaniem organu, utrzymać w mocy postanowienie organu pierwszej instancji jako korzystniejsze dla strony zażaleniowej. 3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Starosta [...], i domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6 pkt 1, ust. 7 i 8 ustawy Prawo budowlane oraz art. 77 § 1 kpa, poprzez nieuwzględnienie złożonego charakteru sprawy, tj. wątpliwości dotyczących prawa własności działki objętej zamiarem inwestycyjnym, ustalenia właścicieli – spadkobierców, konieczności wielokrotnego zawiadamiania stron o możliwości zapoznania się z przedmiotem wniosku, nieuwzględnienia okresu związanego z koniecznością ustosunkowania się inwestora do zastrzeżeń składanych przez strony. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 6. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. wymierzające Staroście [...] karę pieniężną w wysokości 10 500 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę budynku oświetlenia solarnego placu zabaw na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 7. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia był art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy właściwy organ (organ administracji architektoniczno–budowlanej) nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 ust. 8 tej ustawy, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Z przepisów tych wynika, że skomplikowany charakter sprawy, o której mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, nie jest okolicznością wyłączającą odpowiedzialność organu administracji za opóźnienie w wydaniu decyzji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2014 r. II OSK 58/13). Przyjąć również należy, że termin ten – określony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane – rozpoczyna swój bieg dopiero wtedy, gdy wniosek o wydanie pozwolenia jest kompletny i odpowiada wymogom ustawowym, bowiem, stosownie do art. 35 ust. 3 tej ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, czyli w zakresie kompletności i zgodności projektu budowlanego z przepisami, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wyżej wskazano, w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, ustawodawca określił zdarzenia prawne i czynności, które nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w art. 35 ust. 6, jednakże, zdaniem Sądu, do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania - art. 61 § 4 kpa, czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy czy uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu - art. 77 § 4, 79 § 2, art. 81 kpa. Uwzględniając natomiast konieczność przeprowadzenia tych czynności, ustawodawca określił maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na 65 dni, natomiast w pozostałych przypadkach, decyzję w sprawie pozwolenia należy wydać bezzwłocznie. Zdaniem Sądu, określony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane termin wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę został przez ustawodawcę określony ze świadomością konieczności zapewnienia organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz niezbędnych czynności procesowych, bowiem w art. 35 § 3 kpa ustawodawca przewidział obowiązek załatwienia w terminie dwóch miesięcy sprawy szczególnie skomplikowanej - czyli w terminie krótszym niż sprawy pozwolenia na budowę. Do czynności, które przedłużają ten termin można zaliczyć np. czas potrzebny na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także okres zawieszenia postępowania, okres opóźnienia powstały z winy strony, np. w przypadku przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności wyznaczonych lub określonych przez prawo, oraz okresy opóźnień niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. A zatem, w przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, a także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czy zapoznania stron z materiałem dowodowym, okres 65 dni jest zdaniem Sądu wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, jednakże, warunkiem koniecznym jest szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podjęcie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowy wniosek do Starostwa [...] wpłynął w dniu 3 lipca 2013 r., natomiast Starosta [...] dopiero pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. (po upływie 29 dni od daty wpłynięcia wniosku) poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Każdą zatem zwłokę organu w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę należy co do zasady uznać za uzasadniającą wymierzenie kary, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Okoliczności te, jako wyjątki mające wpływ na obliczenie terminu 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, powinny być zgodnie z regułami wykładni norm prawnych interpretowane i stosowane literalnie (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r. II OSK 767/2007). 8. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] października 2013 r., tj. wydaną po upływie 107 dni od daty wpływu przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę, Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę budynku oświetlenia solarnego placu zabaw na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. 9. Słusznie GINB uznał, iż nie sposób zgodzić się z organem wojewódzkim co do odliczania od terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, okresu 13 dni (tj. od pisma z dnia 4 września 2013 r. do dnia 17 września 2013 r. – upływ terminu na zajęcie stanowiska przez inwestora) oraz okresu 8 dni (tj. od pisma z dnia 30 września 2013 r. do dnia 8 października 2013 r. - związanego z możliwością zapoznania się z aktami sprawy przez strony postępowania), bowiem zawiadomienia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz z dnia 30 września 2013 r. na podstawie art. 10 kpa, są zwykłymi czynnościami procesowymi, wobec czego związane z tymi okolicznościami okresy procedowania nie podlegają odliczeniu, o którym mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Zasadne jest stanowisko GINB, który stwierdził, ż organ stopnia podstawowego dopuścił się 42 – dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, i przekroczenie to skutkuje karą pieniężną określoną w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w wysokości 21 000 zł: 42 dni x 500 zł = 21 000 zł, a nie jak 21 – dniowej zwłoki skutkującej karą pieniężną w wysokości 10 500 zł, jak określił to organ pierwszej instancji. Przyznać również należy rację GINB, iż stosownie do art. 139 w zw. z art. 144 kpa, organ zażaleniowy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie, naruszenie, jakiego dopuścił się organ wojewódzki, tj. błędna kwalifikacja czynności organu stopnia podstawowego, nie ma charakteru kwalifikowanego naruszenia prawa, a zatem słusznie GINB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji jako korzystniejsze dla strony zażaleniowej. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.